IV SA/Wa 1276/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zmienionej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. (numer ten sam) o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntu leśnego o pow. 8,3200 ha wchodzących w skład oddziału [...] Nadleśnictwa K. obręb leśny K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a jego reprezentant w osobie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie, dlatego interesy właściciela były należycie pilnowane w toku postępowania o wydanie zezwolenia na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej. Potwierdza to również wpisana do uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. klauzula o możliwości faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej dopiero po podpisaniu umowy cywilnej z właściwym nadleśniczym. Ubiegający się o zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji powinien być bowiem "właścicielem" w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych już w chwili składania wniosku, jednak nie wynika to z dosłownej treści ustawy. Zestawienie treści art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 powołanej ustawy może oznaczać, że osoba ubiegająca się o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej może dopiero później, po uzyskaniu tego zezwolenia, uzyskać od właściciela cywilnoprawne upoważnienie do dysponowania gruntem. Błędne jest zatem twierdzenie K. [...], że prawo K. [...] do korzystania z gruntu leśnego objętego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. powstało z chwilą wydania tej decyzji. Decyzja ta jedynie zezwala właścicielowi (posiadaczowi samoistnemu, zarządcy, użytkownikowi, użytkownikowi wieczystemu albo dzierżawcy) na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych i określa obowiązki związane z wyłączeniem. Nie kreuje więc prawa do korzystania z gruntu. Realizowanie celu publicznego w żaden sposób nie sankcjonuje uzyskania prawa do użytkowania, dlatego opłaty publicznoprawne wynikające z decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji zobowiązani są ponosić również właściciele nieruchomości, mający prawo własności. Wskazuje to na odrębność powyższych opłat od tych, które może pobierać właściciel od posiadacza zależnego, jakim w tym wypadku jest strona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. wniosła Kopalnia [...] w K. S.A., domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając naruszenie art. 4 pkt 4 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną interpretację tych przepisów oraz naruszenie art. 7 i art. 70 kpa poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącej oraz pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ orzekający jest niekonsekwentny, gdyż raz uznaje, że "faktyczne wyłączenie gruntu leśnego z produkcji może nastąpić po podpisaniu umowy cywilnej z właściwym nadleśniczym", oraz, że "ubiegający się o zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji powinien być "właścicielem" w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych już w chwili składania wniosku" by za chwilę stwierdzić, że "osoba taka może dopiero później, po uzyskaniu decyzji administracyjnej uzyskać od właściciela cywilnoprawne upoważnienie do dysponowania gruntem" Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. zezwolono skarżącej na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej z jednoczesnym nałożeniem na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W świetle art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej - opłata roczna była i nadal jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji leśnej. Oznacza to w konsekwencji, iż decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. przyznano skarżącej prawo do użytkowania określonych nieruchomości wyłączonych z produkcji leśnej, a ekwiwalent za korzystanie z tych nieruchomości ustalono w samej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Opłata roczna do której zapłaty została zobowiązana skarżąca jest ewidentnie wynagrodzeniem za korzystanie z tych gruntów. Brak więc było jakichkolwiek podstaw do nakładania na skarżącą, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku zawarcia dodatkowej umowy najmu tych samych gruntów, i pobierania dodatkowego wynagrodzenia w postaci czynszu najmu od gruntów leśnych, które oddano w użytkowanie skarżącej na podstawie decyzji o wyłączeniu i za których użytkowanie skarżąca obciążona została opłata roczną. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzją administracyjną nakłada się na osoby obowiązki wynikające ze stosunków cywilno – prawnych. Nakładanie na Skarżącą - pośrednio w drodze decyzji administracyjnej - nowej daniny publicznej, w postaci czynszu najmu, niezależnie od ustalonej w decyzji stałej opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz opłaty jednorazowej za przedwczesny wyrąb lasu, jest niezgodne z art.217 i art.8 ust.2 Konstytucji RP. Ponadto umowa najmu z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą w konsekwencji zapisów decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. zawarła skarżąca, była niedopuszczalna prawnie, ponieważ w dniu jej zawarcia, w świetle przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach była dopuszczalna umowa dzierżawy lasu, a nie jego najmu. Po wydaniu decyzji dnia [...] maja 2001 r. przedmiotowe grunty nie były lasem, dlatego nie było podstaw do zawarcia umowy najmu. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie to jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., w którym Minister Środowiska nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej, lecz jedynie do oceny legalności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 §1 k.p.a., jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością tej decyzji. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Działając w granicach wyznaczonych art. 156 i nast. k.p.a., organ nadzoru zobowiązany był w szczególności do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Z art.156§1 pkt 2 k.p.a. wynika bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do jej wydania w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Prawidłowo Minister Środowiska ocenił, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] lipca 2002 r. nie narusza ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o treści obowiązującej w chwili wydania powołanej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r.) w sposób dający podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, powołana decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. nie zawiera w swojej treści jakiegokolwiek zobowiązania do zawarcia umowy najmu gruntu objętego tą decyzją. W sentencji tej decyzji wskazano jedynie na upoważnienie Nadleśniczego Nadleśnictwa K. do spisania umowy najmu tych gruntów oraz przesłania jednego egzemplarza tej umowy do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. Jakkolwiek więc wyartykułowanie w tej decyzji takiego upoważnienia nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jednak sformułowanie to nie nosi cech jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia wobec skarżącej, jako adresata tej decyzji. Mając zaś na uwadze charakter decyzji administracyjnej, jako aktu władztwa publicznego formułowanego przez upoważniony do tego mocą przepisów prawa organ administracji, działający w sposób zwierzchni wobec adresatów decyzji, nie można treści sentencji decyzji zawierającej owo władcze rozstrzygnięcie, przypisywać innych jeszcze rozstrzygnięć, niż te, które w sposób literalny zostały w niej określone. Brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutu, jakoby decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. zawierała zobowiązanie skarżącej do zawarcia umowy najmu gruntu objętego tą decyzją. Odrębną zaś kwestią jest zawarcie takiej umowy przez skarżącą po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., co nie ma wpływu na ocenę legalności tej decyzji, skoro okoliczność ta zaistniała dopiero po jej wydaniu. Samo natomiast zawarcie tej umowy i określone w niej warunki, jako okoliczność cywilnoprawna, nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Prawidłowa jest również ocena organów administracji orzekających w sprawie, dotycząca istnienia podstaw prawnych do ustalenia w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Znajduje to bowiem podstawę w art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści obowiązującej w chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Ustalenia opłat z tego tytułu nie kwestionuje także skarżąca, upatrując rażącego naruszenia prawa tą decyzją w pobieraniu od skarżącej opłat także na podstawie zawartej umowy najmu. Jak to już jednak wyżej wskazano, pobieranie opłat na podstawie umowy najmu nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej przed zawarciem tej umowy. Należy natomiast przyznać rację skarżącej w twierdzeniu o braku konsekwencji organu odwoławczego w formułowaniu oceny o podmiocie uprawnionym do uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. W dalszych jednak rozważaniach organ ten prawidłowo wskazał, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dają podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca nie związał dopuszczalności ubiegania się o omawianą decyzję jedynie z przysługiwaniem do wnioskowanego gruntu określonego tytułu prawnego. Istotnie, w ocenie Sądu, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera materialnoprawnej podstawy określającej podmioty uprawnione do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Ustawodawca dość niekonsekwentnie, raz posługuje się pojęciem "właściciela", innym razem posługuje się pojęciem "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy obu tych pojęć użyto odpowiednio w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, co sugeruje, iż normatywne pojęcie "właściciela" jest podrzędne wobec normatywnego pojęcia "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Skutkuje to możliwością uznania, iż w chwili wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do tego gruntu. Jest bowiem oczywiste, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej rozumiane przez ustawodawcę, jako rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może być jedynie wynikiem wykonywania przysługującego prawa do gruntu lub wykonywania samoistnego posiadania. Taką tezę uzasadnia treść art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wydawaniu zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc w czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu, skoro taki tytuł musi mu przysługiwać, gdy ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe wskazuje na dopuszczalność różnego rozumienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do określenia podmiotów uprawnionych do wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, w zależności od zastosowanej powszechnie akceptowalnej metody wykładni tych przepisów, co z kolei nie może skutkować oceną rażącego naruszenia tego prawa decyzją administracyjną, w której przyjęto jedną z możliwych jego wykładni. Taką decyzją w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] lipca 2002 r., z której nie wynika, aby wnioskodawcy jej wydania, przysługiwał tytuł prawny do gruntu objętego tą decyzją w chwili jej wydania. Nie można jednak z tego powodu uznać, iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo zatem Minister Środowiska wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z tej przyczyny, skoro nie można wykazać, aby w tym względzie decyzja ta pozostawała w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa. Zarzut naruszenia art. 7 oraz 70 kpa poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących oraz pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie traci na znaczeniu, gdyż zaskarżona decyzja – jak to wyżej wskazano – nie narusza prawa i w związku z tym nie narusza słusznego interesu skarżącego. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana w sposób wystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.