IV SA/Wa 1276/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz S. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej jako; "Minister", "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia S. O. na postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zwrocie podania, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 10 marca 2014 r. S. O. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia jego gruntu na rzecz Państwa "i dysponowania bezprawnego moją własnością cz. parceli [...] i tak sumarycznie 2,15 ha przez starostę O. w m. D. w latach 1999-2004 r." Podniósł ponadto, że od 12 lat jest w sporze z "organami rządowymi Starosty i Wojewody [...]" i mimo korzystnych wyroków sądów administracyjnych, organ pierwszej instancji nie uporządkował spraw prawomocności przejęcia jego gruntów na rzecz państwa, bezprawnie zbył je w 2000 r. i nie wydał decyzji odszkodowawczych. Minister Administracji i Cyfryzacji w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. poinformował skarżącego, że z akt sprawy wynika, iż kwestionuje on pole powierzchni jak i przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie nr [...]) w gminie D. Podniósł także, że z treści wniosku z dnia 10 marca 2014 r. wynika, że skarżący oczekuje odszkodowania za przejętą, jego zdaniem, bezprawnie część nieruchomości za rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnił też, że takie żądanie względem organu, leży w gestii sądów powszechnych i pouczył skarżącego o treści art. 66 § 3 kpa. Jednocześnie na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał skarżącego do doprecyzowania treści żądania, w szczególności czy stanowi ono wniosek o zasądzenie odszkodowania. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie nadesłał trzy pisma: - z dnia 26 marca 2014 r. zatytułowane jako "wniosek o zasądzenia na moją rzecz 0.82.68 ha gruntu z b. parceli [...] w m. D." - z dnia 26 marca 2014 r. zatytułowane jako: "wniosek o zasądzenie odszkodowania na moją rzecz za parcele [...] w całości zabudowana 0,1820 ha państwową F. w D." - z dnia 25 marca 2014 r. zatytułowane jako: "wniosek o zasądzenie odszkodowania na moją rzecz za parcele drogową [...] o pow. 0,0112 ha w m. D." W pismach tych skarżący wskazywał m. in., że w wyrokach sądów administracyjnych zauważono, że w jego przypadku dokonano bezprawnego naruszenia prawa własności, włączając parcele do zabudowy państwowej F., bez uprzedniego jej wywłaszczenia właściciela skarżącego i w orzeczeniach tych wskazano "drogę naprawczą" wydania decyzji administracyjnych o "zasądzenie odszkodowania" na rzecz skarżącego. To, zdaniem skarżącego, pozwala uregulować 12 letni spór, bez konieczności skargi do Strasburga na "administrację rządową Wojewody [...]". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, powołując się na art. 66 § 3 kpa, zwrócił podanie z 10 marca 2014 r. skarżącemu, stwierdzając, że organem właściwym do rozpatrzenia żądań jest sąd powszechny. Organ, na podstawie informacji podanych przez skarżącego oraz uzyskanych od organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, wskazał, że aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. nadano M. O.(poprzednikowi prawnemu S. O.) 6,90 ah gruntów ornych i 0,39 ha łąk. Decyzją z dnia [...] maja 1960 r., wykonującą powyższy akt nadania ziemi, Prezydium Rady Narodowej w L. orzekło o "dokonaniu klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nr [...], [...], [...], [...[, [...], [...] o pow. 5,97.46 ha". Minister wskazał, że zdaniem skarżącego, część działek wskazanych w decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1960 r., nie jest tożsama z nieruchomościami nadanymi aktem z dnia [...] grudnia 1947 r. Zostało zatem naruszone jego prawo własności. W stosunku do parceli nr [...] Starosta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. orzekł o "ujawnieniu" w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego D. m. in. działki ewidencyjnej nr [...] (poprzednio [...], obecnie nr [...]), stanowiącej własność S. O. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący zbył przedmiotową działkę na rzecz G. i P. K. Skarżący kwestionuje jednak pole powierzchni jak i przebieg granicy tej nieruchomości, stanowiącej jego byłą własność. Jego zdaniem, część nieruchomości została bezprawnie przejęta przez Skarb Państwa i podniósł, że Starosta zbył ten grunt już w 1999/2000 r. Minister wspomniał także o postępowaniach z wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. oraz z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Ponadto organ, opierając się na wyjaśnieniach Głównego Geodety Kraju, wskazał, że była parcela [...] została podzielona na działki: [...] (obecnie wchodzi w skład działki nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...] i [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Minister podał, że postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzono nieważność postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1968 r., w części dotyczącej sprostowania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1968 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa położonego w D. nadanego J. i W. G., w odniesieniu do działek [...] i [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...] stwierdzono, że zostało wydane z naruszeniem prawa (J. i W. G. zbyli działkę nr [...] na rzecz B.). Jak wskazał Minister, z wyjaśnień organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej z 2013 r. wynika, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. toczyło się postępowanie wyjaśniające dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Z powyższego organ wywnioskował, że dwie nieruchomości, do których S. O. ma roszczenia, stanowią obecnie własność prywatną, a jedna weszła w skład pasa drogowego. Następnie organ zwrócił uwagę, że na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), uchylony został art. 160 Kodeksu postepowania administracyjnego. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, organ wskazał, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, tylko postępowanie przez sądami powszechnymi. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzające nieważność postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1968 r., zostało wydane po dniu 1 września 2004 r., orzekanie w przedmiocie przyznania wnioskowanego odszkodowania leży, zdaniem Ministra, w gestii organów administracji publicznej. Ponadto organ stwierdził, że informacje dotyczące postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr [...] są zbyt ogólne, żeby można było ustalić organ właściwy do rozpatrzenia podania o zasądzenie ewentualnego odszkodowania. S. O. odwołał się od ww. postanowienia. Minister Administracji i Cyfryzacji, w zaskarżonej decyzji stwierdził, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowości prowadzonych przez organy postępowań, nie mają wpływu na wskazanie organu właściwego do orzeczenia w przedmiocie odszkodowania, a mogą być wzięte pod uwagę w postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ w sprawie przyznania odszkodowania. Powtórzył, że od dnia 1 września 2004 r., tj. od dnia wejścia zmiany kodeksu cywilnego i administracyjnego, mocą której uchylony został art. 153 i art. 160 kpa, właściwym w przedmiocie orzekania o przyznaniu odszkodowania są właściwe miejscowo i rzeczowo sądy powszechne. Skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wywiódł S. O., wnosząc m. in. o: "nakazanie Ministrowi Administracji i Cyfryzacji podjęcia działań na drodze administracyjnej do wydania przez organy administracji publicznej decyzji w przedmiocie odszkodowania". Skarżący zarzucił m. in., że Minister Administracji i Cyfryzacji w swoich decyzjach oparł się na "wadliwych materiałach Służby Geodezyjnej i Kartograficznej". Skarżący podniósł, że nie może dochodzić swoich roszczeń przed sądami powszechnymi, skoro nie ma "wymaganych papierków dających dowodowe naruszenie zawłaszczenia jego własności przez państwo". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając brak kognicji organów administracyjnych do rozpatrywania wniosków o przyznanie odszkodowania, co skutkowało zwrotem podania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i niezależnie od podniesionych w niej zarzutów dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów. Dlatego też działając na podstawie powyższego przepisu Sąd, z przyczyn które zostaną przedstawione poniżej, doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wyjaśnić, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji przyjął, jako okoliczność bezsporną, że skarżący w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. wystąpił z roszczeniem o odszkodowanie za przejęte, w jego ocenie, bezprawnie grunty. W ocenie Sądu treść pisma skarżącego z dnia 10 marca 2014 r. jest niejednoznaczna i nie sposób jest z niego wywnioskować, wszczęcia postępowania w jakim przedmiocie domaga się S. O. W przedmiotowym podaniu skarżący poruszył wiele kwestii, takich jak: opieszałość i przewlekłość załatwiania jego spraw przez organy administracji (dwunastoletni spór z organami), brak zasądzenia odszkodowania, wadliwe działanie organów administracji itp. Tymczasem organ w piśmie wzywającym do sprecyzowania omawianego podania skarżącego (pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z 19 marca 2014 r.) najpierw stwierdził, że z jego treści wynika, że skarżący oczekuje odszkodowania za przejętą, w jego ocenie bezprawnie, część nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a następnie wezwał do "doprecyzowania" żądania, w szczególności, czy stanowi ono wniosek o zasądzenie odszkodowania. Skarżący w odpowiedzi nadesłał pisma (z 25 marca 2014 r. i dwa pisma z 26 marca 2014 r.), w których wniósł o zasądzenie: "odszkodowania na moją rzecz za parcelę [...]...", "odszkodowania na moją rzecz za parcelę drogową [...]..." , "na moją rzecz 0.02.68 ha gruntu z b. parceli [...] ...". Ponadto w pismach tych ponownie poruszył kwestię bezprawnego zabrania mu ziemi przez organy państwowe, bez uprzedniego wywłaszczenia, stwierdził też, że "sprawa zasługuje w zasadności uregulowania 12 letniego sporu bez konieczności skargi do Strasburga na administrację Wojewody [...]". Organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznał, że podanie skarżącego stanowi wniosek o odszkodowanie, w związku z czym, na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwrócił skarżącemu przedmiotowy wniosek, wskazując, że kwestie podnoszone przez skarżącego leżą w gestii sądów powszechnych. Ocena ta została podtrzymania w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem Sądu, ocena ta jest wadliwa a co najmniej przedwczesna, bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy pism skarżącego, w szczególności z informacji zawartych we wniosku z dnia 10 marca 2014 r, nie sposób było jednoznacznie wywieść, że skarżący zwraca się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zasądzenie odszkodowania. Organ w istocie nie wyjaśnił treści żądania, co prawda wezwał, jak już wyżej była o tym mowa, do sprecyzowania treści wniosku, lecz w sposób nieuprawniony zasugerował w tym wezwaniu, że skarżący wnosi o odszkodowanie, formułując wezwanie w ten sposób: " W związku z powyższym, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego – wzywam do doprecyzowania – w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma – treści Pana żądania, w szczególności, czy stanowi ono wniosek o zasądzenie odszkodowania na Pana rzecz?" (podkreślenie Sądu). Należy podnieść, że wobec mało precyzyjnie i chaotycznie sformułowanego podania skarżącego, organ powinien zobowiązać go do sprecyzowania, jakie jest jego żądanie, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, w szczególności wobec faktu, że w stosunku do skarżącego toczyły się (i toczą) liczne postępowania przed organami administracji (w tym w trybie nieważnościowym), przed sądem administracyjnym i, jak wynika z pism skarżącego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga), przed sądem powszechnym, w sprawie – najogólniej rzecz ujmując – "bezprawnego przejęcia ziemi". Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ wezwał skarżącego do "doprecyzowania" jego wniosku, aby – zdaniem sądu – potwierdzić z góry przyjętą tezę, że jest to wniosek o odszkodowanie. Należy także podkreślić, że w sytuacji, gdy pomimo wezwania do sprecyzowania podania, nadal nie można jednoznacznie odczytać treści żądania, organ może skorzystać ze środka dowodowego w postaci przesłuchania strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 86 kpa: "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu". Za najbardziej właściwą formę przesłuchania uznaje się przesłuchanie w formie ustnej, z której organ administracji publicznej powinien sporządzić protokół. Organ z tej formy postępowania dowodowego nie skorzystał. W ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim nie wyjaśnił wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu postępowania, objętego wnioskiem S. O., a tym samym naruszył normy zawarte w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 86 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając zawarte w wyroku wywody, wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia i w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych podejmie odpowiednie czynności procesowe. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.