IV SA/Wa 1279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej Gminy L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r. nr. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 i 3 k.p.a. uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. o odmowie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia pod nazwą "Rozbudowa i wzmocnienie drogi krajowej nr [...] na odcinku związanym z obsługą [...] od km [...] plus [...] km do km [...] plus [...] w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O.", i orzeczono o wygaśnięcia tej decyzji. Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Wojewoda [...] [...] lipca 2008 r. wydał, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., (dalej GDDKiA) decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] na określonych odcinkach związanych z [...]. Zamierzenie to miało być realizowane m. in. na działce [...] stanowiącej własność Gminy L.. Mocą tej decyzji nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi, w tym działka [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna - za odszkodowaniem w wysokości 7 203 270 zł. Dyrektor GDDKiA pismem z 2 lipca 2007 r., na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia tejże decyzji w części zamierzenia na terenie działki [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich powstaje nowy projekt techniczny zakładający budowę układu komunikacyjnego północno-wschodniej części [...] obszaru metropolitarnego połączenia drogi krajowej nr [...] z drogą nr [...] - odcinek [...], w części obejmującej rozwiązania skomunikowania [...]. Biorąc pod uwagę te zamierzenia wnioskujący uznał, że prowadzenie inwestycji na działce nr [...] jest bezprzedmiotowe. Nie wskazał konkretnych okoliczności, które jego zdaniem powodują bezprzedmiotowość wydanej decyzji poza stwierdzeniem, że interes strony jak i interes społeczny przemawiają za wygaśnięciem tej decyzji. W dalszych pismach wskazywano, że Marszałek Województwa [...] planuje budowę drogi wojewódzkiej łączącej obszar [...] w L. z węzłem autostradowym w T. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania [...] Spółka z.o.o. wniosła o oddalenie tego wniosku ponieważ po pierwsze decyzja z [...] lipca 2008 r. stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 2009 r o przyznaniu Gminie L. odszkodowania w kwocie 7 203 270 zł, po drugie, nie zaszły żadne z przesłanek o jakich mowa w art. 162 k.p.a. aby było możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Budowa drogi jest obiektywnie możliwa i brak jest okoliczności które pozwalałyby na ustalenie, że realizacja budowy drogi krajowej nr [...] na działce [...] jest niemożliwa. Po trzecie, spełnienie zadość temu wnioskowi czyniłoby jedynie zadość interesom jednej ze stron, których w niniejszej sprawie jest więcej. Po czwarte, nieruchomość od ponad roku nie jest już we władaniu właściciela (Gminy L.). GDDKiA wniosła o nie uwzględnienie tego stanowiska, gdyż Spółka [...] nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu ponieważ w stosunku do działki której była właścicielem nr [...] wygaszono decyzję o lokalizacji inwestycji. Wójt Gminy L. także sprzeciwił się wnioskowi wskazując, że projektowana inwestycja będzie także realizowana na działce [...] - co wynika z informacji uzyskanych od projektantów i organów ochrony środowiska (k 44,41). Po zebraniu tych informacji Wojewoda zawiadomił strony (GDDKiA, Urząd Wojewódzki w [...] i Spółkę [...] ) w trybie art. 10 k.p.a. i wydał następnie decyzję z [...] stycznia 2010 r. Nr. [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2008 r. w części obejmującej działkę [...]. Organ uznał, że wnioskujący nie udowodnili przesłanek niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z ich wnioskiem, a sama rezygnacja wnioskodawcy z inwestycji o jakiej była mowa w decyzji z [...] lipca 2008 r. nie powoduje stanu bezprzedmiotowości. Na okoliczność, że powstaje nowy projekt techniczny wnioskujący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów. Istotne znaczenie przy rozstrzygnięciu miało także stanowisko społeczności lokalnej reprezentowanej przez Wójta Gminy L., które było przeciwne wygaśnięciu przedmiotowej decyzji. Na skutek odwołania GDDKiA wyżej wskazaną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] nr [...] w odniesieniu do realizacji inwestycji na działce [...]. Organ uznał, że decyzja z 2008 r stała się bezprzedmiotowa. O jej bezprzedmiotowości decyduje wola inwestora i wola ta musi istnieć przez cały okres postępowania. Bezprzedmiotowość powstała z momentem złożenia wniosku wygaśnięciu decyzji i musiała być przez organ uwzględniona. Organ uznał, że organ I instancji nie miał prawa badania przyczyn złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji ponieważ samo oświadczenie inwestora w tym przedmiocie było równoznaczne z odstąpieniem od zamiaru realizacji inwestycji. Poza tym została spełniona przesłanka z art. 162 k.p.a. tj zgodność wygaszenia decyzji z interesem strony. W tym wypadku wygaśnięcie decyzji leży w interesie strony - inwestora, gdyż decyzja odmowna zmusi inwestora do realizacji inwestycji wbrew jego woli i spowoduje wydawanie na ten cel pieniędzy publicznych. Poza tym organ uznał, że Spółka [...] jako że nie była właścicielem działki [...] nie jest stroną tego postępowania. Skargę na powyżej wskazane orzeczenie wniósł Wójt Gminy L. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucił: 1. naruszenie art. 162 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pomimo braku przesłanek uzasadniających to stwierdzenie a tym samym naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazywał na: nie wykazanie zamierzenia inwestycyjnego, które od 2009 r jest w fazie bliżej nie określonego projektu, brak uwzględnienia negatywnego stanowiska Gminy L., istnienie interesu społeczności lokalnej przemawiającego za kontynuacją tej inwestycji - który to interes reprezentuje Gmina L., istnienie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Starosty Powiatu T. o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi gminnej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogi na działce nr [...], fakt wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W tych kryteriach Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy a tym samym z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ naruszył także przepis art. 162 § 1 k.p.a Niewątpliwie organ II instancji prawidłowo uznał, że inwestor ma prawo odstąpienia od planowanej inwestycji w odniesieniu do jej części lub całości i może uznać, że dany grunt jest mu już zbędny dla jego realizacji. Powstaje zatem pytanie czy jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 16 2 k.p.a, a której istnienie powoduje wygaśnięcie decyzji administracyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanką do wygaśnięcia decyzji są: jej bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za takim rozstrzygnięciem, co wynika z literalnego brzmienia z art. 162 § 1 k.p.a. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie co z kolei prowadzi do wniosku, że istnienie tylko jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Te okoliczności podlegają badaniu w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność bezprzedmiotowości. Z decyzji organu II instancji nie wynika dlaczego (poza chęcią odstąpienia od realizacji inwestycji) inwestycja nie miałaby być realizowana tym bardziej, że z informacji znajdujących się w aktach wynika tylko, że przygotowywany jest od wielu lat projekt zmian komunikacyjnych a okoliczność ta nie jest równoznaczna z uznaniem iż ustały podstawy materialnoprawnej decyzji z 2008 r. Nie bez znaczenia jest i to, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty Powiatowego z [...] sierpnia 2007 r. z której wynika, że organ zatwierdził projekt zagospodarowania drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi gminnej i oświetleniem drogowym m. in. na działce nr [...], co świadczy o tym, że część inwestycji planowana jest po działce [...]. Tej okoliczności organ w ogóle nie badał poprzestając tylko i wyłącznie na oświadczeniu inwestora od odstąpienia od inwestycji. Poza tym w aktach sprawy, poza twierdzeniami o nowym projekcie technicznym brak jest rzetelnych informacji na ten temat w szczególności czy rzeczywiście projektowane są nowe rozwiązania techniczne w których nie będzie wykorzystana działka [...]. Skarżący twierdził iż w dalszym ciągu planowane jest wykorzystanie tej działki na nowe rozwiązanie komunikacyjne. Zwrócić należy uwagę na wskazany przez GDDKiA argument o wygaśnięciu decyzji w zakresie inwestycji na działce [...] i znaczenia tej okoliczności (o ile rzeczywiście tak jest) dla całego procesu inwestycyjnego. Być może rzeczywiście sytuacja faktyczna jest tego rodzaju, że przesądza w tym kontekście o zasadności poglądu o bezprzedmiotowości decyzji [...]. Organ II instancji wydając decyzję merytoryczną nie odniósł się także w sposób wyczerpujący do drugiej przesłanki o jakiej mowa w art. 162 § 1 k.p.a. związanej z interesem społecznym lub interesem strony. Swą decyzję uzasadnił jedynie interesem strony, która realizując inwestycję na dotychczasowych zasadach musiałby dokonać nakładów finansowych wbrew swej woli. Organ nie odniósł się natomiast wcale do interesu społecznego jakim jest interes społeczności lokalnej, która jest zainteresowana realizacją zamierzenia inwestycyjnego. Nie bez znaczenia dla oceny tej przesłanki jest kwestia wcześniej wypłaconego odszkodowania, co do którego, w razie wygaśnięcia decyzji, może powstać konieczność zwrotu. Kwota odszkodowania nie jest mała a wobec wykorzystania tych pieniędzy jej zwrot może obciążać gminę ponad miarę. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 162 § 1 k.p.a. i skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia organu II instancji. Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 162 § 3 k.p.a. mówiący o tym, że organ stwierdza o wygaśnięciu decyzji decyzją - skoro w postępowaniu organy obu instancji wydały rozstrzygnięcie w formie decyzji a więc zgodnie z tym przepisem. Nie trafny jest również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a, gdyż tryb o jakim mowa w art. 162 k.p.a. jest właśnie wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego powodu jego stosowanie musi poprzedzać wszechstronne ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie a następnie wnikliwa ich ocena pod kątem zgodności z przepisami prawa mającymi do nich zastosowanie - w tym wypadku art. 162 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd a następnie wyda decyzję, którą należycie tj. zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadni pod względem faktycznym i prawnym. W pierwszej kolejności ustali czy istotnie nie ma możliwości zrealizowania celu w związku z którym decyzja została wydana a jeżeli tak to z jakich powodów a następnie, w przypadku gdyby istotnie spełniona byłyby przesłanka bezprzedmiotowości oceni czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony, pamiętając o tym że dla skuteczności wniosku o wygaśnięcie decyzji konieczne jest wykazanie spełnienia obu wyżej wymienionych przesłanek łącznie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.