IV SA/Wa 1279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "Główny Geodeta" lub "GGK") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), która uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w całości oraz stwierdza nieważność decyzji Starosty M. (dalej: "Starosta") z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. II. Stan faktyczny przedstawia się następująco. II.1. W dniu 21 października 2016 r. E. J. wniosła o wyjaśnienie wątpliwości powodu powstania załamania na granicy między działkami nr [...] i [...] oraz przywrócenie granic do stanu poprzedniego. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] orzekł, działając na wniosek, o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu M. zmian przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] w dniu [...] kwietnia 1982 r. oraz za operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] w dniu [...] listopada 1987 r. Przed wydaniem wspomnianej decyzji Starosty przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami [...] i [...] ujawniony był w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu pomiarowego nr [...] podziału działki nr [...], sporządzonego przez geodetę H. W., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] lutego 2000 r. II.2. Pismem datowanym na dzień 26 września 2017 r. (data wpływu 2 października 2017 r.) pełnomocnik M. O. , E. O. oraz S. C. złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], gdzie orzeczono o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów i budynków obręb M. zmiany przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] w dniu [...].04.1982 r. oraz operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za numerem ewid. [...] w dniu [...] listopada 1987 r. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że zaszły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. które uprawniają do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. przekazało wniosek według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], jako organowi właściwemu w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. II.3. Wojewódzki Inspektor postanowił odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że istniały podstawy do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] i [...]. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie działanie Starosty miało na celu wyeliminowanie błędu, więc dokonanie sprostowania na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a co istotne dokumentacji stanowiącej wynik terenowych pomiarów geodezyjnych przywróciło w ewidencji gruntów i budynków stan sprzed zmiany dokonanej na podstawie operatu nr [...]. Wobec powyższego Organ I instancji uznał, iż nie można w tym wypadku zarzucić zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że wniesiony przez wnioskodawcę zarzut w tym zakresie, tj. brak udziału w postępowaniu właścicieli działek nr [...] i nr [...] należałoby rozpatrywać w kontekście przesłanek wznowienia postępowania, nie zaś w kontekście uznania decyzji za nieważną. Nawiązując do ostatniej przesłanki, na która powołał się profesjonalny pełnomocnik, tj. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Organu I instancji w stosunku do decyzji zawierających rozstrzygnięcie w sprawach aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków brak jest przepisów odrębnych, które by skutkowały tym, iż decyzja jest nieważna. Organ I instancji skonkludował, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad, wskazanych przez wnioskodawców ani innych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. II.4. Pismem datowanym na dzień 17 września 2018 r. pełnomocnik wniósł w imieniu M. O. i S. C. odwołanie do Głównego Geodety za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. II.5. Główny Geodeta decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] uchylił decyzje Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia [...] , [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, iż Starosta orzekając o aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] w dniu [...].04.1982 r., oraz operatem pomiarowym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] w dniu [...] listopada 1987 r. działał bez podstawy prawnej. Organ II instancji uznał, że powyższa aktualizacja dokonana została w jednym z celów określonych w par. 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Wprowadzając zmianę w zakresie przebiegu granic poprzez wykreślenie danych ujawnionych na podstawie operatu technicznego nr [...], a następnie wprowadzając dane w oparciu o operat techniczny nr [...] oraz nr [...], organ nie działał w celu zastąpienia danych niezgodnych z obowiązującymi standardami technicznymi danymi zgodnymi z tymi standardami. Organ II instancji skonstatował, iż Starosta wprowadzając zmianę nie działał w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, gdyż zmiany te nie były wprowadzone w oparciu o dokumentację geodezyjną powstałą po wprowadzeniu zmiany do ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dane zawarte w operacie technicznym nr [...]. Nie działał również w celu wyeliminowania danych błędnych, gdyż podstawą wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] nr [...] była dokumentacja geodezyjna zawarta w operacie technicznym [...], a dane określające przebieg tej granicy były zgodne z tą dokumentacją geodezyjną. III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wniosła E. J. , zarzucając zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie § 45 rozporządzenia. Skarżąca podniosła, iż z operatów technicznych wynika, że wykonawca ww. operatów ustalił przebieg granic pomiędzy działkami na podstawie obowiązujących map ewidencyjnych oraz czynności geodezyjnych dokonanych na gruncie. Stwierdza, iż granica spornych działek, która stanowi trójmiedzę dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], ustalona została w sposób zgodny z dokumentami źródłowymi znajdującymi się w aktach ksiąg wieczystych oraz zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. III.3. W dniu 30 października 2019 r. odbyła się rozprawa, na której pełnomocnik organu II instancji oraz pełnomocnik uczestników podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Adwokat reprezentujący uczestników wyjaśnił, że toczy się postępowanie z powództwa uczestników przeciwko skarżącej o wydanie przygranicznego pasa gruntu. W postępowaniu tym powołano geodetę, sprawa toczy się w pierwszej instancji od dwóch lat. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, decyzja Starosty z [...] maja 2017 r. (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem dokonano nią zmiany w ewidencji gruntów i budynków (m. in. z zakresie przebiegu granic) w oparciu o materiały archiwalne wobec dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu na dzień wydania decyzji Starosty. Innymi słowy, wspomniana decyzja Starosty została wydana z oczywistym naruszeniem podstawowej zasady rządzącej ewidencją gruntów i budynków, tj. z naruszeniem zasady aktualności tej ewidencji. IV.2. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl z kolei art. 24 ust. 2b pkt 1 lit.h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej: "p.g.k."), aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Z samej definicji aktualizacji, czyli wprowadzenia danych aktualnych, wynika, że aktualizacja musi się opierać na dokumentacji geodezyjnej późniejszej wobec dokumentacji już znajdującej się w zasobie geodezyjnym. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia nie z "aktualizacją", ale "weryfikacją" stanu ujawnionego w ewidencji. Takiej właśnie "weryfikacji" dokonał Starosta wydając sporną decyzję. Kwestia ta jest oczywista i nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku NSA z 10 października 2018 r., I OSK 2479/17 (CBOSA), stwierdzono, że zgodnie z zasadą aktualności ewidencji gruntów i budynków, dokonywane zmiany w ewidencji winny być oparte o dokumenty aktualne, a nie historyczne. Podobnie zasadą aktualności wyjaśniono w wyroku NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 508/15 (CBOSA). W wyroku tym wskazano w szczególności, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Nie jest aktualizowaniem ewidencji wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu. NSA podkreślił, że stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (wyrok NSA z: 14.11.2007 r., I OSK 1488/06; 11.3.2008 r., I OSK 350/07). W świetle tych ustaleń jest oczywiste, że Starosta nie mógł dokonać zmiany danych w ewidencji w oparciu o operaty z 1982 r. oraz 1987 r. w sytuacji, w której stan sprzed wydania spornej decyzji został ujawniony w oparciu o operat przyjęty do zasobu w 2000 r. Dokonując takiej zmiany Starosta rażąco naruszył m. in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 pkt 2 rozporządzenia. Naruszenie zasady aktualności ewidencji ma miejsce niezależnie od tego, czy w ocenie organu dokonującego zmiany dokumenty archiwalne w sposób prawidłowy, w przeciwieństwie do dokumentów późniejszych, odzwierciedlają przebieg granic. W takim przypadku właściciel zainteresowany zmianą stanu w ewidencji winien przedłożyć operat geodezyjny późniejszy wobec dokumentacji stanowiącej podstawę dotychczasowych wpisów w ewidencji oraz zawnioskować o dokonanie aktualizacji (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit.h.). IV.3. Końcowo należy wyjaśnić, że m. in. z przepisów art. 20, 22 i 24 p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa, ani nie nadaje tych praw. W szczególności wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie mogą rozstrzygać sporu o granice, czyli sporu cywilnego o przestrzenny zasięg prawa własności nieruchomości. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, nie można również zmieniać stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości: gruntowych, budynkowych, lokalowych wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalać i rozstrzygać o bycie prawa własności nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 9 września 2018 r., I OSK 2447/16, CBOSA). Te ogólne zasady dotyczące dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków należy mieć na uwadze dokonując wykładni i stosowania rozporządzenia, które jest aktem niższego rzędu wobec p.g.k. Pamiętać również należy, że kwestie dotyczące ustalenia spornych granic są uregulowane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (w art. 29-38) oraz w kodeksie cywilnym (art. 153). Tryb aktualizacji danych przewidziany w art. 24 ust. 2a – 2c oraz m. in. w § 44 i 45 Rozporządzenia nie może zastępować postępowań, których celem jest regulacja spornego stanu prawnego co do granic nieruchomości (w tym rozgraniczenia i zasiedzenia). Są to bowiem w istocie sprawy cywilne, które ostatecznie rozstrzygane są przez sądy powszechne w kontradyktoryjnych postępowaniach z udziałem wszystkich zainteresowanych stron oraz powołanych przez sąd biegłych. Reasumując ten fragment uzasadniania należy przyjąć, że błędne jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, a zwłaszcza sporu o granice czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. np. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 499/17, CBOSA). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.