IV SA/Wa 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., którą uchylono akt własności ziemi wydany w dniu [...] lipca 1976 r. przez Naczelnika Gminy w T. stwierdzający, iż M. i S. B. stali się współwłaścicielami nieruchomości o pow. 0,2605 ha położonej w miejscowości Z., gm. T.. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach takich podlega umorzeniu. Wobec tego zdaniem Ministra był on zobowiązany, bez analizowania kwestii prawidłowości wydanej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej, umorzyć to postępowanie. Decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie organizacji, składu oraz zasad i trybu postępowania Komisji ds. Uwłaszczenia (Dz.U. Nr 37, poz. 334) oraz na podstawie art. 120 § 1 i 2 Kpa. Minister nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. obejmuje swoją regulacją tylko decyzje uwłaszczeniowe, tj. mające charakter merytorycznych aktów własności ziemi. Z literalnego brzmienia przepisu art. 63 tej ustawy, a także wykładni funkcjonalnej wynika zdaniem Ministra, że ma on zastosowanie do wszelkich decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., a więc także do decyzji, które uchylały akt własności ziemi. Sygn. akt IV SA/Wa 128/09 Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. J., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając jej: * naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie przedmiotowej regulacji wydana w sprawi decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., stanowiła ostateczną decyzję wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych , co skutkowało umorzeniem postępowania, * naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa przejawiające się brakiem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, iż zaskarżona decyzja jest bezwzględnie nieważna, a co za tym idzie nie jest objęta wyłączeniem możliwości jej wzruszenia uregulowanym w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Rolnymi Skarbu Państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc wskazane naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż na kanwie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powstało bogate orzecznictwo, ponadto w doktrynie ukształtowano zawężającą, celowościową wykładnię pojęcia "ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych" jako wyłącznie decyzji merytorycznych w postaci aktów własności ziemi. Ponadto Trybunał Konstytucyjny oceniając zgodność z Konstytucją tej regulacji prawnej wskazał, iż miała ona na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnym środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadanych nieruchomości rolnych. W tym orzeczeniu Trybunał dokonał także, zdaniem skarżącej, wiążącej, celowościowej wykładni pojęcia "ostatecznych decyzji" ograniczając ich zakres do decyzji o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom. Dlatego zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. nie może zostać uznana za decyzję uwłaszczeniową, jako że jej celem nie jest przyznanie własności Sygn. akt IV SA/Wa 128/09 nieruchomości w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Dlatego też nie jest objęta zakazem wzruszalności za pośrednictwem nadzwyczajnych środków zaskarżenia i nie podlega umorzeniu. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewódzkiej Komisji nie tylko nie miała charakteru decyzji uwłaszczeniowej, lecz miała na celu wzruszenie mającego taki charakter aktu własności ziemi. Ponadto Komisja nie była uprawniona do wydania decyzji, gdyż uprawniony podmiot nie wniósł odwołania w trybie wymaganym przez art. 12 ustawy z dnia 19 października 1991 r. a tym samym nie zainicjował postępowania przed Komisją. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sąd z urzędu dostrzegł w zaskarżonej decyzji uchybienie stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. podpisał bowiem ten sam urzędnik, działający z upoważnienia Ministra, który złożył podpis pod decyzją I instancji - z dnia [...] kwietnia 2008 r. Niewątpliwie stanowiło to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Uchybienie to jednakże dostrzegł uprzednio również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił z tej przyczyny postępowanie. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby, w jego ocenie, zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ta ostateczna decyzja nie została zaskarżona do Sądu Administracyjnego. Sygn. akt IV SA/Wa 128/09 Z tego względu bezprzedmiotowe stało się podnoszenie przytoczonej przesłanki wznowieniowej w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowym przed Sądem Administracyjnym. Jej wpływ na wynik sprawy został już oceniony w zakończonym postępowaniu wznowieniowym. W owym postępowaniu wznowieniowym organ uznając, iż zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego dokonał następnie oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności uprzednich rozstrzygnięć, uwzględniając wszelkie jej wady, które mogłyby być podnoszone w postępowaniu zwykłym. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu również pozostaje decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., którą uchylono akt własności ziemi wydany w dniu [...] lipca 1976 r. przez Naczelnika Gminy w T.. Sąd, mając na uwadze, iż skarżący nie skorzystał z możliwości zakwestionowania ostatecznej decyzji wydanej w trybie wznowieniowym stwierdza, iż pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra odpowiada prawu. W ocenie Sądu sprawa z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., którą uchylono akt własności ziemi wydany w dniu [...] lipca 1976 r. przez Naczelnika Gminy w T. stwierdzający, iż M. i S. B. stali się współwłaścicielami nieruchomości o pow. 0,2605 ha położonej w miejscowości Z., gm. T. podlega umorzeniu, jednak z innych przyczyn niż te, które podał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonych decyzjach. Uszło bowiem uwadze organów administracji publicznej orzekających w sprawie, iż decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] była już przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż od decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia[...] kwietnia 1980 r. M. B. pismem z dnia 10 maja 1980 r. wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa. Pismem z dnia 20 maja 1980 r. Minister Rolnictwa przesłał Sygn. akt IV SA/Wa 128/09 powyższe odwołanie Wojewodzie [...] z prośbą o rozpatrzenie w ramach bezpośredniego nadzoru przysługującego Wojewodzie nad działalnością komisji do spraw uwłaszczenia, na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1973 r. w sprawie organizacji, składu oraz zasad i trybu postępowania komisji do spraw uwłaszczenia. W wyniku czego Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. stwierdził, iż nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewódzka Komisja do Spraw uwłaszczenia w K. w dniu [...] lipca 1980 r., po ponownym rozpatrzeniu skargi M. B. na decyzję Komisji z dnia [...] kwietnia 1980 r. przekazała sprawę Ministrowi Rolnictwa do rozpoznania w trybie nadzoru, ponieważ nie znalazła powodów ani podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji we własnym zakresie, wskazując iż skarżący nie wnosi żadnych nowych okoliczności ponad te, które były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przez organa I i II instancji. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. wskazał, iż nie znajduje podstaw do zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, decyzję z dnia [...] grudnia 1982 r. należy uznać za wydaną w trybie nadzoru, a więc trybie nadzwyczajnym w stosunku do trybu zwykłego. Oznacza to, w ocenie Sądu, iż ponowne prowadzenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1980 r., jest niedopuszczalne, skoro Minister już raz prowadził postępowanie nadzorcze i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazana decyzja Ministra stała się ostateczna. Skoro zatem w sprawie występuje tożsamość podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to decyzja taka korzysta z domniemania powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Res iudicata to moc prawna prawomocnego orzeczenia wydanego co do istoty sprawy, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Konsekwencją procesową tej zasady jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. W tym stanie rzeczy nie mogą zostać uwzględnione żadne podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nie można także uznać za uzasadnione podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie od aktu nadania Sygn. akt IV SA/Wa 128/09 ziemi złożył Urząd Wojewódzki w K. w dniu [...] marca 1980 r. Choć fizycznie w aktach brak tego dokumentu, to jednak koro Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dniu [...] grudnia 1982 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności lub zmiany Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2980 r., musiał wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również stwierdzić, iż odwołanie złożono. Z tego względu także powoływane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istnienie res iudicata czyni bezprzedmiotowym rozważania merytoryczne. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, mimo błędnego uzasadnienia, zawierała prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie była więc dotknięta tego rodzaju naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podniesionych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.