IV SA/Wa 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. V. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta W. działając z urzędu oraz w związku z wnioskiem A. V. z dnia 20 sierpnia 2010 r. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków spadkobierców A. B.: A. B., E. N., M. R., A. R., A. V., J. V., dla których jako właściciel wpisany jest A. B., decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w Dzielnicy [...] w W. w ten sposób, że: a) wykreślił w ewidencji nieaktualny wpis nazwy nieruchomości "[...]" wraz z wpisem A. jako właściciela, b) wpisał w opisie nazwy nieruchomości "grunt niehipotekowany" wraz z wpisem właściciel "nieustalony", c) przy działkach wpisał uwagę o treści "dawniej księga hipoteczna pn. [...]". Organ pierwszej instancji wywiódł, że wpisy w ewidencji w zakresie prawa własności wynikają z domniemania i nie zostały udokumentowane, a w konsekwencji jako błędne wymagają sprostowania poprzez ich wykreślenie. Jednocześnie Prezydent Miasta W. powyższą decyzją odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu w ewidencji spadkobierców A. B. jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Z powyższym stanowiskiem zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że wpis A. B. jako właściciele nieruchomości pn. [...] został dokonany na podstawie badań hipotecznych, a w operatach ewidencyjnych nie ma dokumentu prawnego potwierdzającego prawo własności A. B. do przedmiotowej nieruchomości. Nie wynika to również z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...]. Z treści tego zaświadczenia wynika natomiast, że księga hipoteczna pn. [...] (pow. [...]) została przez Sąd uznana za zniszczoną i nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o wpisach występujących w tej księdze. W konsekwencji organy uznały, że dla działek ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] w opisie nieruchomości należy wpisać "grunt niehipotekowany" i właściciel "nieustalony", a dla zachowania ciągłości z dokumentami historycznymi w uwagach przy działce wpisać "dawniej księga hipoteczna pn. [...]". W następstwie powyższego oraz wobec nieudokumentowania tytułu własności A. B. do przedmiotowej nieruchomości organy przyjęły, że nie było podstaw do wpisania jego spadkobierców jako współwłaścicieli działek [...] i [...] z obrębu [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. złożył A. V. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie § 12, § 45 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący stanął na stanowisku, że organ niezasadnie odmówił uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków spadkobierców po A. B.– dawnym właścicielu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...] położonej w Dzielnicy [...] W. Przedstawione prawomocne orzeczenia sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku dawały bowiem podstawę do dokonania stosownych wpisów. Co więcej, wprowadzenie wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków jako czynność materialno-techniczna nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie uzasadnione zdaniem skarżącego było więc podejmowanie przez organy czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Sytuacja jest o tyle niezrozumiała dla skarżącego, że w oparciu o ten sam wniosek z dnia 20 sierpnia 2010 r. organ wprowadził stosowne zmiany w odniesieniu do innych działek bez podejmowania dodatkowych kroków. Dalej skarżący wywiódł, że ujawnione w ewidencji wpisy A. B. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości są efektem badań hipotecznych, tj. ustaleń organu administracji. Zniszczenie księgi hipotecznej, które w chwili obecnej uniemożliwia stwierdzenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości pod kątem hipotecznym nie może stanowić podstawy dla odmowy dokonania zmian w sytuacji, gdy organ dysponuje ich treścią sprzed zniszczenia. Stanowisko organu naraża skarżącego i innych spadkobierców A. B. na negatywne skutki wynikające z sytuacji, na którą nie mieli wpływu. Skarżący podniósł również, że organ nie posiadał uprawnień do wykreślenia A. B. i A. B. ujawnionych jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z powodu błędów popełnionych przez pracowników urzędu podczas przeprowadzania badań hipotecznych. Wykreślenie A. B. z ewidencji gruntów i budynków – w ocenie skarżącego - pozbawia spadkobierców prawa własności nieruchomości. Skoro nie natrafiono na żądną informację na temat jakiejkolwiek innej osoby, której przysługiwałoby prawo własności działek nr [...] i [...] z obrębu [...], to przyjęcie, iż osoba taka mogłaby potencjalnie istnieć i wyciągnięcie wniosku, że w związku z tym A. B. nie jest właścicielem powyższej działki, stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami regulującymi kwestię własności, w tym art. 64 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i utrzymanej nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowisko przyjęte przez organy obu instancji jest zasadne. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają bowiem charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne nieruchomości, które są ustalane w innym trybie i przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali. Prawa te należy ustalić na drodze właściwego postępowania sądowego. Z tego względu bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 64 Konstytucji R.P. Kwestia sprostowania w ewidencji istniejących wpisów, polegająca na: a) wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków nieaktualnego wpisu nazwy nieruchomości "[...]" wraz z wpisem A. B. jako właściciela; b) wpisaniu w opisie nazwy nieruchomości "grunt niehipotekowany", wraz z wpisem właściciel "nieustalony"; c) wpisaniu przy działkach uwagi o treści: "dawniej księga hipoteczna pn. "[...]", pojawiła się przy okazji rozpatrywania wniosku, o ujawnienie jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] W. spadkobierców A. B. Strona skarżąca domagała się wpisania w ewidencji gruntów spadkobierców byłego właściciela A. B., załączając postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Jednocześnie organowi nie został przekazany żaden dokument prawny, z którego wynikałby tytuł prawny A. B. do przedmiotowych działek. Organ zasadnie powziął więc wątpliwości, co do tego czy A. B. był rzeczywiście właścicielem wskazanych dziełek ewidencyjnych. Podczas postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków w 1966 roku dla dawnego obrębu nr [...] ([...]) m.in. działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiły część działki nr [...] o powierzchni 933 m² położonej przy ul. [...]. W rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciela wpisano A. B. Jednocześnie archiwalny operat ewidencyjny dla obrębu [...] zawiera badania hipoteczne przeprowadzone w 1984 roku. Ze sprawozdania z badań księgi pn. "[...]" wynika, że jako właściciela wpisano A. B. W rubryce - podstawa prawna – wpisano "jawnie", a w uwagach "stan na 17.06.70 r." Badania hipoteczne nie zawierają informacji czy podczas wykonywania badań księga hipoteczna była zniszczona lub czy przeglądane tomy księgi były niekompletne. Następnie organ ustalił, że w sporządzonym w listopadzie 1964 r. protokole ustalania granic oraz właścicieli (osób władających, użytkowników i dzierżawców) nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] dla nieruchomości "[...]" w rubryce dotyczącej właściciela (osoby władającej, użytkownika) wpisano "spadkobiercy A. B.". Wpisy w protokole nie zostały przez nikogo potwierdzone. Z kolei podczas odnawiania ewidencji gruntów i budynków w 1999 roku w badaniach hipotecznych dla księgi "[...]" powtórzono wpisy z badań sporządzonych w 1984 roku. Z dawnej działki nr [...] wydzielono grunt pod placem o pow. 0,0746 ha i oznaczono go jako dz. nr [...], a część dawnej dz. [...] włączono do przyległych ulic (działka rozliczeniowa nr [...] pod ul. [...] oraz działka rozliczeniowa nr [...] pod ul. [...]). Dla działek rozliczeniowych nr [...] i nr [...] oraz dla działki nr [...] w rejestrze gruntów wpisano nieruchomość pn. "[...]", a jako właściciela wpisano A. B. z dopiskiem "nie żyje". W 2002 roku wprowadzono w ewidencji zmianę i z działki [...] położonej w pasie drogowym ul. [...] wydzielono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0054 ha opisaną jako nieruchomość "[...]", dla której jako właściciela pozostawiono wpis A. B. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0159 ha opisana jako nieruchomość "[...]" z wpisem A. B. jako właściciela została ujawniona w ewidencji podczas modernizacji operatu ewidencyjnego. Organ ustalił również, w oparciu o zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. XV Wydział ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2010 r., że tom II, III, IV księgi hipotecznej pn. "[...]" uległ zniszczeniu. Na podstawie pozostałej części nie można określić czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści. W oparciu o pismo ww. Sądu z dnia 17 kwietnia 2013 r. ustalono także, że nie jest możliwe wskazanie daty kiedy uległa zniszczeniu księga hipoteczna pn. "[...]". A w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd ten wskazał, że księgę hipoteczną pn. "[...]" należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że poczynając od 1966 roku dokonano w ewidencji gruntów początkowo w stosunku do działki nr [...], a obecnie działek nr [...] i nr [...], które stanowią część działki nr [...], wpisu A. B. jako właściciela, mimo braku dokumentu prawnego potwierdzającego, że właścicielem nieruchomości pn. "[...]" był A. B. Prawidłowo organy przyjęły, że przy sporządzaniu badań hipotecznych dane dotyczące oznaczenia nieruchomości oraz jej właściciela należało przyjąć na podstawie ostatnich wpisów dokonanych w dziale I i II ksiąg wieczystych, czy dawnych ksiąg hipotecznych. Wykonawca przeprowadzonych w 1984 roku badań hipotecznych wpisał, że prawo własności A. B. do nieruchomości pn. "[...]" wynika z wpisu jawnego. Jednocześnie wykonawca badań hipotecznych zamieścił w uwagach wpis "stan na 17.06.70 r.". Z badań tych nie wynika kiedy wpis ten został ujawniony w księdze hipotecznej i jaka jest podstawa wpisu. Jeżeli w czasie badań hipotecznych w 1984 roku księga hipoteczna pn. "[...]" nie byłaby zniszczona wykonawca badań w sprawozdaniu umieściłby te dane. Brak danych w tym zakresie wskazuje, że były one niedostępne, a zatem księga była zniszczona. Zniszczona księga hipoteczna nie stanowi podstawy ujawnienia osoby właściciela w ewidencji gruntów. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wynika z niego, że w 1964 roku podczas ustalania granic oraz właścicieli (osób władających, użytkowników i dzierżawców) nieruchomości gruntowych z obrębu [...] dla nieruchomości pn. "[...]" nie ustalono właściciela, a jedynie jako władających wskazano spadkobierców A. B. W ewidencji gruntów założonej w 1966 roku dla działki nr [...] wpisano jako właściciela A. B., który zmarł w 1947 roku, bez wskazania podstawy prawnej tego wpisu. W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że wpis w ewidencji gruntów jako właściciela przedmiotowych działek A. B., który zmarł w 1947 r., w dniu ujawnienia tego wpisu w ewidencji gruntów był nieuprawniony z powodu braku dokumentu prawnego uzasadniającego ten wpis. W operatach ewidencyjnych nie ma dokumentu prawnego potwierdzającego prawo własności A. B. do działki nr [...] z nieruchomości "[...]", znajdują się w nich jedynie badania hipoteczne. Co do oceny przeprowadzonych badań, w zakresie informacji jakie badający przedstawił, Sąd podziela stanowisko organu, że nie mogą one stanowić podstawy do ujawnienia A. B. jako właściciela nieruchomości pn. "[...]", gdyż przedstawiony w sprawozdaniu wynik badań jest rezultatem domniemania badacza, a nie faktycznego, prawidłowo ustalonego stanu własności gruntu wykazanego przez właściwy organ. Księga hipoteczna pn. "[...]" została uznana za zniszczoną, zatem zasadnie dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w opisie nieruchomości wpisano grunt niehipotekowany i właściciel nieustalony, skoro brak jest dokumentu prawnego potwierdzającego tytuł własności. Skoro organy w wyniku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustaliły, że brak było podstaw do ujawnienia A. B. w ewidencji gruntów, poczynając od jej założenia, jako właściciela nieruchomości pn. "[...]", to brak było również podstaw do aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wpisanie spadkobierców A. B. jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Stosownie do treści art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczące właściciela powinny wynikać z aktu notarialnego, prawomocnego orzeczenia sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych lub odpisów z ksiąg wieczystych (wpisy w dziale II). Słusznie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie udokumentował, że spadkodawca A. B. był właścicielem dawnej nieruchomości hip. pn. "[...]", a dawna księga prowadzona dla tej nieruchomości nie zachowała mocy księgi wieczystej. Na podstawie wpisów w ewidencji nie można udowadniać swojego prawa do nieruchomości, jeśli takiego prawa nie można wykazać w inny sposób. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.