IV SA/Wa 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Powiatu [...] w wysokości 282 620 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...], wywodząc, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest miasto na prawach powiatu [...] jako następca prawny Powiatu [...]. Odwołanie wniósł także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że płatnikiem odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. i orzekł o: ustaleniu odszkodowania na rzecz Miasta na prawach powiatu [...] w wysokości 282 620 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1491 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2+350 do km 8+250 i zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Minister wywodził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy. Organ argumentował, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Minister stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2012 r. Wartość nieruchomości została wyliczona na kwotę 282 620 zł. Organ wywodził, że zgodnie z art. 30 § 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U. 2012 nr [...]) z dniem [...] stycznia 2013 r. miastu [...] przywrócono status miasta na prawach powiatu, natomiast powiat [...] objął następujące gminy o statusie miasta: [...],[...] i [...] oraz gminy: [...],[...],[...],[...] i [...]. Rozporządzenie weszło w życie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Minister podkreślił, że niewątpliwie obowiązek odszkodowawczy powstaje w momencie przejścia własności przejętej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, tj. w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycja stanie się ostateczna. Organ wywodził, że w sprawie doszło do następstwa prawnego (sukcesją uniwersalną), a więc przypadku, kiedy jeden byt prawny przestaje istnieć i w jego miejsce wchodzi kolejny. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku śmierci osoby fizycznej i związanego z nią spadkobrania. Jednakże sukcesja praw i obowiązków możliwa jest także wtedy, gdy w miejsce poprzednika prawnego pomimo, że nie traci bytu prawnego, na mocy przepisów materialnych, wchodzi następca prawny. Z kolei "zamrożenie" stanu prawnego na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uniemożliwiłoby zarówno wstąpienie spadkobierców w miejsce zmarłego po dniu jej wydania właściciela nieruchomości, jak również zgodne z prawem wskazanie podmiotu zobowiązanego do otrzymania odszkodowania. W ocenie organu brak możliwości wstąpienia miasta na prawach powiatu w dotychczas istniejące stosunki prawne byłoby sprzeczne z zasadami które obowiązywały przy tworzeniu miast na prawach powiatu, uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawie o samorządzie powiatu. W przepisach tych bowiem rozstrzygnięty został sposób funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej, w którym przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury, a nowe będą budowane od podstaw, ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo administracyjne po 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m.in. mienie, pracowników czy zorganizowany aparat pomocniczy. Zasady te zdaniem organu, w drodze analogi należy odnieść do niniejszego przypadku [...]. Z dniem [...] stycznia 2013r. miasto [...] zostało powiatem grodzkim, i z mocy prawa, przejęło mienie należące do Powiatu [...] położone na obszarze miasta na prawach powiatu, natomiast obecnie istniejący Powiat [...] przejął mienie należące do pozostałych gmin tworzących ten powiat. Odnosząc się zaś do kwestii zobowiązania konkretnego podmiotu do wypłaty odszkodowania Minister wskazał, że dniu 9 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznych sprawach o sygnaturach I OSK 1102/14, I OSK 1132/14, I OSK 1034/14, I OSK 1304/14, I OSK 1103/14, i OSK 1162/14, I OSK 551/14, I OSK 457/14, I OSK 2947/13, przesądził w sposób jednoznaczny, iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Powiat [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 30 § 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiło wejście w prawa skarżącego, następcy prawnego i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywodził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zezwalająca Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przeniosła własność przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa. Nowym właścicielem działki stał się więc Skarb Państwa. W stosunkach własnościowych nie można mówić więc o następstwie prawnym, tak jak uczynił to organ. Wywodzono, że organ nie zauważył, że przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed przekształceniem jednostek samorządu terytorialnego. Nie może być zaś mowy o następstwie prawnym w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. bo podmiot Powiat [...] istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. uczestnik postępowania Miasto na prawach powiatu [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie jedyną kwestią sporną jest określnie podmiotu, któremu przysługuje uprawnienie do odszkodowania za nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]. Organy, jak i uczestnik postępowania Miasto [...] na prawach powiatu jako podmiot uprawniony do odszkodowania uznały Miasto [...] na prawach powiatu. Skarżący powiat [...] wywodzi zaś, że odszkodowanie winno zostać przyznane jemu. Do daty ustatecznienia się decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], to jest do dnia [...] czerwca 2012 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w [...], stanowiła własność Powiatu [...]. Z chwilą uostatecznienia się tej decyzji stała się ona własnością Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U. z 2012 r., poz. 853) z dniem 1 stycznia 2013 r, przywrócono miastu [...] status miasta na prawach powiatu. Nie kwestionowanym jest, że działka o nr [...] znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...]. Na kanwie powyższego stanu faktycznego powstał problem, któremu podmiotowi, to jest czy Miastu [...] na prawach powiatu, czy Powiatowi [...] przysługuje odszkodowanie za nieruchomość o nr [...], w oparciu o art. 12 ust. 4 f ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Literalna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że odszkodowanie należy w tym wypadku przyznać Powiatowi [...]. Nie można jednak dokonywać wykładni tego przepisu z pominięciem rozporządzania Rady Ministrów dotyczącym przywrócenia miastu [...] na prawach powiatu oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2013, poz. 595 ze zm.). W myśl art. 46 powołanej wyżej ustawy mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Sposoby nabycia mienia przez powiat określa art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym. W punkcie 2 artykuł ten wymienia między innymi przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość nr [...], której dotyczy decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia leży na terenie Miasta [...]. Mienie, które stanowi własność powiatu ma służyć realizacji zadań wymienionych w ustawie o samorządzie powiatowym. Przy czym istotne jest, iż w myśl art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Mienie powiatu ma więc służyć także zaspokajaniu potrzeb mieszkańców powiatu w zakresie, o którym mowa w ustawie o samorządzie powiatowym ( art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywrócenie Miasta [...] na prawach powiatu spowodowało powstanie nowego podmiotu praw i obowiązków, w tym również wobec mienia położonego na jego terenie, a także wobec praw i obowiązków z tym mieniem związanym. Powstanie tego nowego podmiotu - Miasta [...] na prawach powiatu, skutkowało przejęciem wszystkich praw i obowiązków zakreślonych ustawowo w zakresie obszaru na jakim powiat ten został przywrócony. Aczkolwiek ustawa nie reguluje tego wprost, ale w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia ze swoistym przekształceniem podmiotu i sukcesją generalną praw i obowiązków nowego podmiotu, w prawa i obowiązki podmiotu dotychczasowego. Rację ma skarżący, że w przypadku wcześniejszego wydania decyzji odszkodowawczej kwota z tytułu odszkodowania przypadłaby Powiatowi [...]. Należy mieć jednak na względzie, że Powiat ten do dnia [...] stycznia 2013 r. obejmował także obszar miasta [...] i jego zadaniem było zaspakajanie także potrzeb mieszkańców tego miasta. Temu też mogłyby służyć pozyskane z tytułu odszkodowania fundusze. W sytuacji zaś kiedy decyzja dotycząca odszkodowania została wydana po dniu powstania Miasta [...] na prawach powiatu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwota odszkodowania przysługująca za przedmiotową nieruchomość należna jest przywróconemu powiatowi - Miastu [...]. Podmiot ten w oparciu o zasady sukcesji generalnej wstąpił w prawa i obowiązki dotychczasowego Powiatu [...]. Zasadnie więc organy przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a., a stroną postępowania jest Miasto [...] na prawach powiatu, któremu przyznano odszkodowanie. Z tych przyczyn skarga jako niezasadna została w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalona.