IV SA/Wa 1282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność Starosty W. w przedmiocie wymierzenia opłaty za czynności geodezyjno-kartograficzne 1. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r., polegającej na wymierzeniu skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. opłaty za czynności geodezyjno-kartograficzne w wysokości 3635,28 (trzy tysiące sześćset trzydzieści pięć 28/100) złotych, objętej fakturami nr [...] i nr [...], wystawionymi przez Starostwo Powiatowe w W.; 2. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. spółka G. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na czynność Starosty Powiatowego w W. (dalej "Starosty") z dnia [...] marca 2013 r., polegającą na wystawieniu skarżącej w dniu [...] marca 2013 r. faktur o numerach [...] i [...] , opiewających łącznie na kwotę 3635.28 groszy za wykonanie czynności geodezyjno – kartograficznych, tj. inwentaryzacji powykonawczej sieci teletechnicznej. Skarga została wniesiona do Sądu (za pośrednictwem Starosty) po uprzednim pisemnym wezwaniu Starosty do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącej z dnia 6 marca 2013 r., doręczone organowi w dniu 11 marca 2013 r.). Starosta nie udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie. II. W skardze podniesiono, że zaskarżona czynność Starosty została wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa: 1. art.61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz.885) poprzez nałożenie opłaty w formie wadliwej prawnie, tj. nie w formie decyzji administracyjnej, przewidzianej przepisami ustawy o finansach publicznych, 2. art.92 ust.1 w związku z art.217 Konstytucji RP poprzez ustalenie wysokości opłaty za inwentaryzację powykonawczą sieci teletechnicznej na podstawie przepisów niezgodnych z powyższymi regulacjami ustawy zasadniczej, 3. pkt 9.9 i pkt 9.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). III. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu własnego stanowiska organ wskazał w szczególności, że wejście w życie ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności nowelizacja ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wprowadzona przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1241 z poźn.zm.), nie spowodowały znowelizowania art.40 ust.5 pkt 1 lit.b Prawa geodezyjnego. W przywołanym przepisie Prawa geodezyjnego zawarto delegację do określenia w formie rozporządzenia wysokości opłat za czynności z zakresu geodezji, skonsumowaną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Rozporządzenie to stanowiło podstawę prawną do obciążenia skarżącej stosownymi opłatami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W świetle postanowień § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do postanowień art.146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. V. Skarżąca dopełniła wszystkich formalnych wymogów, warunkujących możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, przewidzianych w art.52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca wezwała bowiem Starostę - w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. - do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła wspomnianą skargę w terminie określonym w 53 § 2 p.p.s.a. VI. W ocenie Sądu nałożenie na skarżącą opłat, udokumentowanych fakturami wskazanymi w skardze, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o obowiązkach administracyjnej skarżącej w tej formie prawnej było jednakże wadliwe, albowiem w przedmiocie, o którym mowa powyżej należało rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko odnośnie właściwej formy prawnej rozstrzygania o obowiązku uiszczenia opłat za czynności geodezyjne, sformułowane w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/111, wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Z uzasadnienia przywołanego rozstrzygnięcia NSA wynikają następujące konkluzje: (1). W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...). Przepis ten dodany został do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust.3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. (2). Skoro zatem w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane m.in. przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczenia opłat za te czynności będzie miał zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. (3). Do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno - techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ww. czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 1594/10). (4). Jednakże po wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 2010 r., ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W świetle powyższych uwarunkowań prawnych uznać należy, że zaskarżona do Sądu czynność Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.61 w związku z art.60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym jest bezskuteczna. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta orzeknie w sprawie we właściwej formie procesowej, tj. w formie decyzji administracyjnej, zaskarżalnej w trybie wskazanym w art.61 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie przez Sąd istotnej wadliwości trybu, w jakim została rozpatrzona sprawa administracyjna skarżącej, powodującej konieczność zakwestionowania legalności czynności Starosty z przyczyn formalnych, zamyka Sądowi na tym etapie postępowania drogę do rozpatrzenia sprawy co do meritum, tj. do dokonania oceny, czy nałożenie na skarżącą opłat za czynności geodezyjne na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, było zgodne z prawem. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1 i art.152 p.p.s.a.