IV SA/Wa 1283/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi V. Sp. k. z siedzibą w Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/WA 1283/12 Uzasadnienie W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy W. zwrócił się do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji metalowej pod reklamę na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości G. przy autostradzie [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji metalowej pod reklamę na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości G. przy autostradzie [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na autostradzie [...]. Wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. V. Sp. Komandytowa, zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. We wniosku wskazano, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji metalowej pod reklamę, była niezasadna i sprzeczna z prawem. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art, 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy,wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in. że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza to m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Tablica reklamowa, której budowa jest przedmiotem przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...] w odległości 50,0 m od autostrady [...], czyli w sposób nie naruszający wymagań określonych w art. 43 ust. 1 Ip. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Aczkolwiek powyższy nośnik reklamowy nie narusza cyt. przepisu ustawy o drogach publicznych, to jednak stanowiłby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jakie występuje na ww. drodze krajowej. Według danych z pomiaru generalnego ruchu z 2010 r., średni dobowy ruch na przedmiotowym odcinku autostrady [...] wynosił aż 22 166 pojazdów na dobę. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem, gdzie takie chwilowe odwrócenie uwagi wpływa na bezpieczeństwo uczestników, zwłaszcza na autostradzie, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 140 km/h. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że reklama jest adresowana do kierujących pojazdami, zwłaszcza że jej lokalizacja, znaczne gabaryty (wymiary tablicy reklamowej - 30,0 m x 10,0 m), jednoznacznie wskazują, że adresowana jest do kierowców poruszających się autostradą. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, a przez to spowalnia ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Ponadto zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizacje planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego. Natomiast jedną z przyjętych na jej mocy głównych dróg przebiegających z [...] na [...] jest trasa [...] – C. – U. – B. – S. – S. – P. – L. – W. – S. – T. – B. – M. – M. – O., która swym zasięgiem obejmuje także analizowany odcinek autostrady [...]. Z uwagi na powyższe argument strony, iż ustalenia powyższej umowy nie miały zastosowania w omawianej sprawie należy organ uznał za bezzasadny. W celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program ,,Drogi zaufania", by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych. Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Jego celem jest zmniejszenie do roku 2013 liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75 % poprzez prace inżynieryjne, które mają poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego nie tylko kierującego, ale również pieszych i rowerzystów. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Średnio na 100 wypadków śmierć ponosi w naszym kraju aż 11 osób. Do 2013 r., program ,,Drogi zaufania" przynieść ma spadek o 75 % liczby ofiar śmiertelnych, ginących w wypadkach na wszystkich drogach krajowych. Tak więc w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena organu, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne zobowiązującymi przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła V. Sp. Komandytowa wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Strona skarżąca wskazała, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono rzeczywistych rozmiarów potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek zaplanowanej inwestycji. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w toku postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi, to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. W żadnej mierze nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując uzgodnienia, w kwestii lokalizowania inwestycji w sąsiedztwie drogi publicznej - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji w sąsiedztwie drogi krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego stanowiska. Organ nie może dokonać uzgodnienia z zastrzeżeniami, czyli w istocie zanegować uzgodnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zasadnie wskazał, że nośnik reklamowy, o bardzo dużych wymiarach, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady stanowiłby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi kierowców od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że reklama może powodować dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, i dozwolonej dużej prędkości jazdy. Sąd badając niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że postępowanie GDDKiA zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś jego efektem było wydanie rozstrzygnięcia, które nie jest sprzeczne z prawem. Organ uzgadniający rozpoznał sprawę w zakresie swojej właściwości, kierując się dbałością o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na administrowanej przez siebie drodze krajowej. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.