IV SA/Wa 1284/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Prezydent W. działając na mocy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9 poz. 29 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), dalej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku L. J., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego literami ABCDEFA na załączniku graficznym w skali 1:500, położonego przy ul. [...], na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , rodzaj użytków ŁIII, [...] w związku z zamierzoną realizacją następujących obiektów budowlanych - dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 4 szamb szczelnych. W uzasadnieniu organ powołał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającego warunki których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, gdyż działka na obszarze większym niż 5000 m2 stanowi grunt rolny – oznaczony w ewidencji- ŁIII i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z 1992 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., gdyż znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G., podnosząc, iż przedmiotowa działka spełnia wszystkie warunki działki budowlanej, a mianowicie: - działka sąsiaduje z działką budowlaną, na której został zatwierdzony projekt budowy przedszkola prywatnego; - działka znajduje się przy drodze publicznej i ma do niej dostęp; - w 2005 r. otrzymano pozwolenie na budowę kościoła, który podobnie jak jej działka znajduje się na tym samym terenie; - odwołując się wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej. Nadto odwołująca się podała, iż na przedmiotowej działce został utworzony [...] Obszar Krajobrazu Chronionego, bez poinformowania jej o tym i bez uzyskania jej aprobaty jako właściciela działki, a co więcej w sytuacji, gdy na działce tej nie znajduje się roślinność wymagająca ochrony. Odwołująca się podnosi, iż zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o zniesienie granic chronionego krajobrazu i otrzymała odpowiedź, iż zabudowa na tym terenie nie jest zabroniona, a sprawa przeznaczenia gruntów i zmiany granic obszaru pozostaje poza kompetencjami Wojewody. Odwołująca się podniosła również, iż w studium dla miasta W. komisja ładu przestrzennego wpisała, iż ma zostać wykonana analiza dotycząca zabudowy tego terenu, ponieważ ona oraz inni właściciele okolicznych działek nie zgadzają się z takim przeznaczeniem tego terenu. Nadto zaznaczyła, iż zapoznała się z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w jej ocenie działka jest działką budowlaną, a interpretacja prawa dokonania przez urzędników jest nieprawidłowa. Również działka sąsiadująca z jej działką jest działką budowlaną. W ocenie odwołującej blokowanie tego terenu w związku z inwestycją publiczną polegającą na budowie przedłużenia ulicy [...] jest dla niej nieuzasadnione, ponieważ działka znajduje się poza obszarem inwestycji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. G. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. - O ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16. poz. 78) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalił, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] "ochrony systemu przyrodniczego miasta", jednak nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G., podnosząc, iż przedmiotowa działka nie jest działką rolną. Jest ona nieużytkiem od przeszło 20 lat i nie ma żadnego prawnego dokumentu stwierdzającego, iż jest to działka rolna. W związku z powyższym zdaniem skarżącej nie znajduje zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podała, iż obszar położony pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...], [...] już częściowo został zmieniony, m. in. działka sąsiadująca z jej działką w fragmencie rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady W. z dn. [...] września 1992 r., również posiadała oznaczenie [...], natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady W. z dn. [...] października 2006 r. posiada już oznaczenie [...]. W ocenie skarżącej jej działka spełnia wszystkie wymogi działki budowlanej, m.in. działka sąsiaduje z działką budowlaną, na której został zatwierdzony projekt 4 budynków mieszkalnych (rozpoczęto budowę), działka znajduje się przy drodze publicznej i ma do niej dostęp, w pobliżu działki znajdują się media, teren nie jest gruntem rolnym. Skarżąca podała również, iż w odległości 500 metrów został wybudowany kościół, a w sąsiedztwie wszyscy uzyskali prawo zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowana w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga M. G. nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzją odpowiada prawu, w związku z powyższym brak jest podstaw do jej uchylenia. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, bliźniaczej i sześciu szamb szczelnych, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Podstawą decyzji odmownej organu była okoliczność, iż nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowa działka niemal w całości stanowi użytek gruntu ŁIII o powierzchni większej niż 5000 m2 i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. z 1992 r., który utracił moc z dniem 31.12.2003 r. Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ta jest więc instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje więc dla konkretnego przedsięwzięcia plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też warunki wymagane do jej wydania pełnia rolę zbliżoną do procedur wymaganych przy uchwalaniu planów. Warunki te określa art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jest możliwie jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym organ, każdorazowo wydając decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zobligowany jest to badania czy zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki, zaś w przypadku stwierdzenia, iż wymogi te nie zostały spełnione, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. W odniesieniu do wymogu wskazanego w pkt 4 rolą organu jest zbadanie czy konkretny teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne lub był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest to, iż przedmiotowa działka składa się z gruntów ornych, rowów oraz łąk trwałych, przy czym łąki trwałe sklasyfikowane jako ŁIII przekraczają powierzchnię 0,5 ha. W takiej sytuacji organ stosownie do treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany jest do przeprowadzenia procedury uzgodnienia inwestycji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W wyniku poczynionych ustaleń organ stwierdził, iż inwestycja nie spełnia wymogu z powołanego wyżej pkt 4 – teren inwestycji jest bowiem sklasyfikowany jako grunt rolny i wymaga uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze, jak również nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne odbywa się w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne dokonuje się w planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I –III, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Nie ulega wątpliwości, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze jest wymagana, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomość składa się bowiem z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i przekracza obszar 0,5 ha. Bezsporne jest również to, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta zgodą uzyskaną przy uchwalaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. z 1992 r., który na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W świetle powyższych uwag w ocenie Sądu zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. W szczególności bez znaczenia pozostaje zmiana przeznaczenia tego gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego, określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może tym samym w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji. Również bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania pozostaje fakt, iż sąsiednie nieruchomości uzyskały prawo zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.