IV SA/Wa 1284/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. Z., T. K, M. K. i Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art 138 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 20 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawe geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. i Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta P. polegającej na wydzieleniu z działki nr [...] obrębu 2 trzech działek i z działki nr [...] obrębu 21 dwóch nowych działek i dopisaniu do wydzielonych tak działek nr [...] i nr [...], iż stanowią pozostałość z księgi hipotecznej "O." i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że T. K. działająca w imieniu własnym oraz Z. R. i M. K. złożyła wniosek o ujawnienie w ewidencji gruntów opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Starosta P. zaskarżoną decyzją, sprostowaną następnie postanowieniem znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wprowadził zmiany polegające na wydzieleniu z działki nr [...] o pow. 0,1850 ha działki nr [...] pow. 0,0129 ha, nr [...] o pow. 0,0260 ha i nr [...] o pow. 0,1461 ha oraz wydzieleniu z działki nr [...] o pow. 0,3686 ha działki nr [...] o pow. 0,0900 ha i nr [...] pow. 0,2786 ha. Od decyzji tej odwołanie złożyły P., podnosząc, iż przedmiotowe postępowanie było prowadzone bez ich wiedzy i udziału, a proponowane wydzielenie działek jest niezgodne z interesami spółki P.. Odwołanie od decyzji złożył też Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., wskazując na jej niezgodność z ustaleniami jakie zapadły miedzy P. a WZMiU. w sprawie wydzielenia rzeki U. przepływającej przez te działki Wydanie przedmiotowej decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem stanu własności, bowiem działka stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy Prawo wodne, co nie znalazło wyrazu w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę, wskazał, iż zgodnie z dotychczasowymi zapisami w ewidencji gruntów działka nr [...] o pow. 0,1850 ha opisana jest jako stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu P., natomiast dla działki nr [...] o pow. 0,3686 nie wpisano właściciela (wpisano "właściciel nieustalony"), natomiast wpisano użytkowanie (władanie) Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Działka nr [...] jest przy tym uregulowana w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa, w zarządzie i w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej K.. Ze złożonego w dniu [...].01.2011 r. przez T. K. w Starostwie P. w P. opracowania geodezyjnego przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], załączonym do wniosku o jego ujawnienie, wynika, iż jest to mapa do celów prawnych nieruchomości "O.", a wydzielenie działek nr [...] i nr [...] miało na celu ujawnienie w ewidencji granic i nomenklatury tej nieruchomości. Starosta P. wskazał, iż w dawnej księdze hipotecznej "O." prawo własności było ujawnione na rzecz spadkodawców T. K., M. K. oraz Z. R., przy czym podniósł, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga tytułu własności odnośnie przedmiotowych nieruchomości ponieważ ewidencja gruntów i budynków pełni wyłącznie funkcje rejestrujące. Rozstrzyganie praw własności należy do kompetencji sądu. Organ drugiej instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów uzasadniających to twierdzenie, brak również dowodów wskazujących, że T. K. lub jej mocodawcy legitymowali się tytułem prawnym do przedmiotowego terenu i mieli przymiot strony w niniejszym postępowaniu, istnieje jedynie kopia adnotacji na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, iż [...].02.2011 r. cyt. "Strony stawiły się okazać dokumenty, które nie mogą być rozpoznane w sprawie - kompetencje sądu, upoważnienie". Organ odwoławczy podniósł, iż nie można odmówić przyjęcia dowodów, jakie składa strona nawet jeśli w ocenie organu nie mają znaczenia w rozpatrywaniu sprawy. Tym samym prowadząc przedmiotowe postępowanie organ I instancji naruszył art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało też wpływ na prawidłowość decyzji, gdyż twierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. "O." stanowi dawną, zamkniętą obecnie księgę hipoteczną. Z treści księgi wieczystej [...] wynika, iż działka nr [...] pochodzi z dawnej księgi hipotecznej "O.", a nie z "O.". Wydzielenie (utworzenie) nowych działek ewidencyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynikało z podziału nieruchomości o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wyodrębnienie przedmiotowych działek nie znajduje uzasadnienia także w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454). Zgodnie z zawartą w nim definicją działkę ewidencyjną stanowi obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samym praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości lub są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości w szczególności w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeniach sądu, ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenie w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na różne nazwy urzędowe. Wymienione powyżej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowią obecnie jednorodne prawnie obszary gruntu. Działka nr [...] uregulowana i wyszczególniona jest w księdze wieczystej [...], zaś działka nr [...] nie jest uregulowana w żadnej księdze wieczystej ale włada nią WZMiUW.. Wskazana powyżej księga hipoteczna "O." jest księgą zamkniętą, zatem wydzielanie obecnie w oparciu o nią działek ewidencyjnych jest niezgodne z ww. zasadami. Rozstrzyganie praw własności, jak słusznie zauważył organ I instancji należy do kompetencji sądu, zatem ewentualnych roszczeń czy udowadniania prawa do nieruchomości wnioskodawczyni może dochodzić jedynie przed sądem powszechnym. Dopiero orzeczenie w tej sprawie będzie stanowiło podstawę do zmian podmiotowych i przedmiotowych w ewidencji gruntów. Wprowadzenie w ewidencji gruntów zmian przedmiotowych na wniosek osoby, która nie udowodniła swoich praw do nieruchomości stanowi naruszenie zasad prowadzenia tej ewidencji. Działanie takie było niezgodne z interesem obecnych posiadaczy nieruchomości, co słusznie podniesiono w odwołaniu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów w podniesionych w odwołaniach podniósł, iż podziela stanowisko, że wszystkie zainteresowane jednostki reprezentujące interes Skarbu Państwa (w tym zarówno Starosta jak i Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych) powinny dołożyć wszelkich starań zmierzających do uregulowania stanu prawnego działki nr [...] w szczególności, jeżeli ten tytuł prawny wywodzi się z ustawy - Prawo wodne. Działanie to wykracza jednak znacząco poza zakres niniejszego postępowania. Ewentualne uzgodnienia pomiędzy P. SA i WZMiUW powinny znaleźć wyraz w ewidencji gruntów jednakże dopiero po ich sfinalizowaniu odpowiednią dokumentacją geodezyjną i dokumentacją przenoszącą prawa do nieruchomości, a zmiany wynikające z tych uzgodnień również wykraczają poza zakres postępowania. W konstatacji organ odwoławczy wskazał, iż wnioskowane zmiany przedmiotowe w ewidencji gruntów będą mogły zostać wprowadzone, dopiero wówczas gdy wniosek w tej sprawie będzie pochodził od osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości poparty odpowiednią dokumentacją np. orzeczeniem sądu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. Z., T. K., M K. i Z. R. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej obrazę art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7 i 9 kpa przez sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, a także niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż z dokumentu przyjętego i wpisanego do Składnicy Geodezji w 1986 roku wynika, że właścicielami działek nr [...] cz. o pow. około 800 m2 i [...] cz. o pow. 350 m2 z obrębu [...] byli ich rodzice – J. i G. R.. Z postanowienia Sądu z dnia [...] maja 1998 r., [...] oraz dnia [...] marca 2000 r., [...] wynika nabycie przez nich praw do spadku po rodzicach, małżonkach J. i G. R.. Zdaniem skarżących organ bez trudu mógł ustalić ich prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów na etapie postępowania administracyjnego na okoliczność wykazania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Kopie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bez określenia co było przedmiotem spadku, takiego dokumentu nie stanowią. Dokumentem takim nie jest też wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę, gdyż nie jest on uprawniony do rozstrzygania kwestii własności nieruchomości, jak też dołączony do skargi wypis z rejestru ewidencji gruntów z 2000 roku wydany dla sąsiedniej działki nr [...]. Organ ewidencyjny nie może rozstrzygać sporów o własność, zatem przedłożenie przez wnioskodawców tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości nie pozwoliłoby na ich ujawnienie wobec treści księgi wieczystej KW [...], w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Dopiero rozsztrzygnięcie sądu w tej sprawie może stanowić podstawę wprowadzenia odpowiednich zmian i ujawnienia praw w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołani przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (teksl: jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. W myśl z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (przez starostę rozumie się również prezydenta miasta na prawach powiatu), a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (...), przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ustęp 2 i 3 tegoż artykułu). Wyjaśnić należy, że art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje tylko i wyłącznie na właścicieli, zaś art. 51 daje podstawę do wykazania - do czasu uregulowania tytułu własności - oprócz właściciela, także osobę władającego. Ewidencja - stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 - zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji) - obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Nadto oprócz wyżej wymienionych danych - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, jak również dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531). Jednocześnie w § 12 rozporządzenia wskazano, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których wyżej mowa, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Dane zawarte w ewidencji, jak stanowi § 46 ust. 1 rozporządzenia podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. W sprawie poza sporem pozostaje, że we wniosku z daty [...] stycznia 2011 r. skarżąca T. K. domagała się od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków ujawnienia zmian w ewidencji gruntów na podstawie opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr. inż. T. S., przyjęto w dniu [...] października 2010 r. za nr [...] do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmującego działki oznaczone nr ew. [...] i [...] obręb [...] miasta P.. Nie jest również sporne, że działka nr [...] według aktualnych danych z ewidencji gruntów, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie i użytkowaniu trwałym P. ( ujawniona w księdze wieczystej [...]), zaś działka nr [...] jest użytkowaniu ( władaniu) Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i nie ma dla niej wskazanego właściciela. Skarżący, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie wykazali, że są właścicielami wskazanych nieruchomości, których dotyczyło opracowanie geodezyjne [...], to tym samym nie mogą skutecznie domagać się zmian w ewidencji gruntów. Skarżący tytuł prawny do tych nieruchomości wywodzą z przedłożonych do skargi postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]. Wydział I Cywilny z dnia [...] maja 1998 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu [...] marca 1996 r. J. R. przez żonę G. R. i troje dzieci D. Z., T. K., M. K. i Z. R. i z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 2000 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej w dniu [...] czerwca 1999 r. G. R. oraz kserokopii odpisu wyrysu [...] z dnia [....] stycznia 2000 r. dotyczącym działki nr [...], której jako właściciele ujawni są ich rodzice J. R. i G. R., na którym znajduje się również szkic cz. nier. hip. " O." obejmujący działki nr [...], [...] i [...] z adnotacją, iż właścicielami tych działek jest małż. J. i G. R., jednocześnie w nim podano, że działką nr [...] włada Wojewódzki Zarząd Dróg Wodnych, zaś działką nr [...] włada P., jednakże nie mogą one stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji, jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, gdyż nie stanowią dowodu stwierdzającego, że skarżący są właścicielami spornych działek. Wymaga podkreślenia, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno- techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr. 153, poz.1270 z późn.zm)