IV SA/Wa 1284/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżący") zaskarżył w całości postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę dla obywatela [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2018 r. (data na stemplu pocztowym: [...] listopada 2018 r.) skarżący wniósł o przedłużenie zezwolenia na pracę typ A nr [...] dla swojego pracownika D. M., ob. [...], udzielonego na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lutego 2019 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") na podstawie art. 6la § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 88a ust. la ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w świetle art. 88a ust. la ww. ustawy o promocji zatrudnienia, przedłużenie zezwolenia następuje na pisemny wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, złożony nie wcześniej niż w terminie 90 dni i nie później niż w terminie 30 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia. Wniosek wpłynął w dniu 6 listopada 2018 r. (data na stemplu pocztowym: 2 listopada 2018 r.) - wcześniej niż w terminie określonym w ww. przepisie. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osoba niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek został złożony 92 dni przed upływem ważności posiadanego zezwolenia na pracę nr [...], wydanego na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lutego 2019 r., a zatem z uchybieniem terminowi, który w opinii organu II instancji ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Minister podkreślił, że niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 88a ust. la ustawy wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialno-prawny nie może być nawiązany, a więc postępowanie nie powinno być wszczęte, a w przypadku, gdy zostało wszczęte - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Minister dodał, że zwrot "złożony", użyty w art. 88a ust. la ustawy nie może być utożsamiany z terminem wpływu wniosku do organu. Chociaż datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jednak nie ma podstaw zdaniem Ministra, aby uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżył powyższe postanowienie Ministra w całości i wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz strony postępowania zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r. Poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 88a ust. 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę wpłynął do organu administracji dnia 6 listopada 2018 r. a zatem później niż na 90 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia i organ pierwszej instancji miał obowiązek ten wniosek rozpoznać merytorycznie oraz poprzez błędne uznanie, że datą wniesienia wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę był dzień nadania wniosku w placówce pocztowej, a nie dzień wpływu wniosku do organu administracji; b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej, poprzez przyjęcie wykładni przepisów nacechowanej skrajnym formalizmem z pominięciem względów celowościowych oraz słusznego interesu strony oraz poprzez przewlekłe rozpoznanie sprawy, co uniemożliwiło stronie konwalidowanie ewentualnych uchybień (postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania doręczono stronie w terminie, który uniemożliwiał ponowne złożenie wniosku), a także poprzez wydawanie całkowicie odmiennych rozstrzygnięć takich samych sprawach; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin początkowy wyznaczający okres, w którym może nastąpić złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę ma charakter terminu prawa materialnego a uchybienie tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa, pomimo że prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż termin początkowy wyznaczający okres, w którym może nastąpić złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę nie ma charakteru terminu prawa materialnego, a pomimo uchybienia tego terminu wnioskodawca zachowuje prawa do ubiegania się o wydanie zezwolenia na pracę. W złożonej w dniu 5 czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2018, poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący [...] Sp. z o.o. wniósł do Wojewody [...] wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę dla D. M., obywatela [...], udzielonego na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lutego 2019 r. Wniosek został nadany w placówce pocztowej dnia 2 listopada 2018 r. i wpłynął do organu administracji 6 listopada 2018 r. Organy obu instancji uznały, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia, co skutkować musiało odmową wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo, co wskazuje na zasadność skargi. W pierwszym rzędzie, należy podkreślić, że wbrew stanowisku organu I i II instancji wniosek nie został złożony przedwcześnie, lecz w terminie. Zgodnie z art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia, przedłużenie zezwolenia następuje na pisemny wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, złożony nie wcześniej niż w terminie 90 dni i nie później niż w terminie 30 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia. W myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek wpłynął do Wojewody [...] w dniu 6 listopada 2018 r., czyli w 88 dniu przed upływem okresu ważności zezwolenia, a zatem w okresie wskazanym w art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia. Podnoszony przez Ministra argument, że należy liczyć ten termin od dnia nadania wniosku w urzędzie pocztowym (daty stempla pocztowego ) zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa jest nietrafny. Przepis ten brzmi następująco: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". Art. 57 § 5 kpa nie modyfikuje normy zawartej w art. 61 § 3 kpa, dotyczącej momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, ale ma charakter ochronny, pozwala stronie korzystającej z pośrednictwa operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne przy doręczeniu pism do organów administracji na dysponowanie takim samym czasem na podjęcie działań (wszczęcie postępowania administracyjnego albo składanie pism w jego toku), jak wówczas gdyby pismo składała osobiście (przykładowo mieszkając w pobliżu siedziby organu administracji). Tworzy fikcję prawną zrównującą pisma wpływające do organu w oznaczonym terminie z tymi, które wpływają później, ale zostały nadane w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne. Zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna przemawiają za takim właśnie rozumieniem tego przepisu. Warto zwrócić uwagę na odmienną redakcję przepisu art. 57 § 5 pkt 2 kpa i art. 83 § 3 prawa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a także odpowiednika tego ostatniego w kodeksie postępowania cywilnego - a mianowicie art. 165 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego). Jest o tyle istotne, że sposób rozumowania organu stanowi niejako przeniesie reguł z postępowania sądowoadministracyjnego (czy postępowania cywilnego) na grunt postępowania administracyjnego, zrównując dzień nadania przesyłki zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z dniem wszczęcia tego postępowania. W art. 83 § 3 p.p.s.a i art. 165 kpc nie pojawia się zwrot "termin uważa się za zachowany", lecz sformułowanie "jest równoznaczny" (art. 83 § 2 p.p.sa. "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" , natomiast art. 165 kpc brzmi "oddanie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu."). W ocenie Sądu jest to celowy zabieg ustawodawcy, który nie chciał zmieniać przy pomocy art. 57 § 5 kpa normy zawartej w art. 61 § 3 kpa dotyczącej daty wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie uchronić stronę przed negatywnymi skutkami złożenia pisma inicjującego postępowanie administracyjnego czy te z pisma złożonego w jego toku za pomocą operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne, gdy pismo to dotrze do organu już po terminie. Po drugie, organ nieprawidłowo określił skutki złożenia wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego przed otwarciem terminu materialnoprawnego na jego złożenie (a zatem przedwczesnego wniosku) w przypadku, gdy zajmował się wnioskiem już po jego otwarciu. Uzasadniając swoje postanowienie Minister podkreślił, że niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 88a ust. la ustawy wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W przypadku przedwczesnego złożenia wniosku zdaniem Ministra stosunek materialno-prawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie powinno być wszczęte, a w przypadku, gdy zostało wszczęte - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Taki sposób interpretacji art. 88a ust. 1 powiązany z opóźnieniem w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania powoduje negatywne skutki dla strony postępowania administracyjnego, które są trudne do zaakceptowania z punktu widzenia art. 8 kpa, a także racjonalności prawodawcy. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że sposób działania organu naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sposób interpretacji art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia zaproponowana przez Ministra rodzi niebezpieczeństwo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania już po upływie terminu na złożenie wniosku, co uniemożliwi stronie złożenie drugiego wniosku, już w terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Taki sposób interpretacji jest w ocenie Sądu błędny. W świetle tego sposobu interpretacji art. 88 a ust. 1 a ustawy o promocji zatrudnienia, organ chcąc wydać rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, powinien czynić to w zasadzie niezwłocznie, a nigdy po upływie terminu określonego w art. 88a ust. 1 a, dając stronie możliwość ponownego złożenia wniosku. W innym przypadku naruszałby wyrażoną w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Opóźnienia w rozpoznawaniu wniosków złożonych przez stronę postępowania administracyjnego, chociaż zawsze niepożądane, w praktyce nie zawsze są jednak możliwe do uniknięcia (np. ze względów organizacyjnych czy nadzwyczajnych okoliczności). W ocenie Sądu prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do konkluzji, że strona składając wniosek o wszczęcie postepowania z art. 88 a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia przed nadejściem 90 dni nie uchybia terminowi, ale składa go przedwcześnie. Jeśli organ zdąży rozpoznać wniosek przed otwarciem terminu, winien odmówić wszczęcia postępowania. Jeśli jednak nie zdąży wydać takiego postanowienia przed otwarciem terminu (przed nadejściem 90 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia), wniosek przestaje być przedwczesny i winien być rozpoznany. Wniosek bowiem spoczywa cały czas w urzędzie, jest już złożony. Wycofywanie wniosku złożonego przedwcześnie i jednoczesne składanie kolejnego już w terminie, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, byłoby zabiegiem sztucznym, formalizmem, który nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin określony w art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter materialnoprawny. Celem wprowadzenia przepisu art. 88a ust. 1 a ustawy o promocji było – jak trafnie wskazała strona skarżąca – to, aby z jednej strony organ miał czas na rozpatrzenie wniosku przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia (30 dni), a z drugiej, aby organ nie zajmował się sprawą w czasie zbyt odległym od terminu upływu ważności pierwotnego zezwolenia (90 dni). Takie ukształtowanie tego przepisu przez prawodawcę jest zrozumiałe, bo procedura przedłużenia zezwolenia na pracę ma charakter uproszczony w stosunku do wydania zezwolenia na pracę, a zakres badania przez organ jest ograniczony. Z tego względu jest rzeczą istotną, aby organ zajmował się wnioskiem złożonym stosunkowo krótko przed upływem terminu aktualnego zezwolenia na pracę. Skoro nie było przeszkód do wszczęcia postępowania administracyjnego, to uwzględniając zarzuty skargi, wskazujący na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 88a ust. 1 a ustawy o promocji zatrudnienia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), należało w punkcie 1 wyroku orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy I i II instancji obowiązane będą uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w łącznej kwocie 580 zł składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, którego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).