IV SA/Wa 1285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. i W. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1285/09 Uzasadnienie Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b» art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 2009r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalno-apartamentowego z uzupełniającą funkcją usługowo-biurową na działce nr [...] ark. [...] w P. przy ul. [...]-[...]-[...] Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie zespołu architektoniczno-urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, jako zespół najstarszych dzielnic miasta P., pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 1982r. Dla terenu planowanej inwestycji nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Postanowienie z dnia [...] lutego 2009r.» zostało wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na mocy porozumienia z dnia [...] listopada 2003r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta P., w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnośnie meritum sprawy organ naczelny stwierdził, że ustalenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajdują uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym popartym wynikami analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, określając wysokość inwestycji do maksymalnie 3 kondygnacji nadziemnych, dachy jako strome oraz ustalając obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy od ul. [...] i ul. [...]. Minister wskazał również, że w przedmiotowej sprawie wartość wskaźnika zabudowy została ustalona na 35%, zgodnie z § 5 ust, 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do którego dopuszcza się wyznaczenie innego niż wynika to ze średniej analizowanego obszaru, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Obecny stan zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, stanowi zabudowa willowa (o zróżnicowanych gabarytach), zabudowa bliźniacza i szeregowa oraz bloki z lat 50. i 60. XX wieku. W odniesieniu do przedmiotu i treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ naczelny uznał że sformułowane w projekcie decyzji warunki zabudowy dają możliwość opracowania projektu architektonicznego, umiejętnie wkomponowanego w zróżnicowany architektonicznie obszar objęty ochroną konserwatorską. W uzasadnieniu postanowienia wskazano także, że określone w projekcie decyzji warunki zabudowy pozwolą na stworzenie współczesnych form dwóch willi miejskich będących architektoniczną formą przejścia między zabudową willową, a budynkami o dużych gabarytach. Na podstawie ustalonego stanu zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji i w odniesieniu do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ drugiej instancji uznał postanowienie organu pierwszej instancji za słuszne, a realizację inwestycji według parametrów ustalonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy za dopuszczalną. Planowana inwestycja stanowi zabudowę uzupełniającą do sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] ark. [...] w P. przy ul [...]-[...]-[...], W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji od strony ul. [...] znajdują się budynki o pięciu kondygnacjach wzniesione na planie silnie wydłużonego prostokąta (bloki z lat 50. XX wieku), tak więc uznano, że proponowany gabaryt budowli przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] ark. [...] w P., nie stanowi zagrożenia dla wartości zabytkowych zespołu architektoniczno-urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, jako zespół najstarszych dzielnic miasta P., W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący J. J. i W. K. podnieśli, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że inwestycja planowana na działce nr [...] nie może stanowić uzupełnienia do sposobu zagospodarowania działki nr [...] ponieważ zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pozwolenia budowlanego dotyczącego działki nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wydał wyrok z dnia [...], sygn. akt [...], którym uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę na działce nr [...]. W tej sytuacji skarżący uznali, że niedopuszczalne jest uzupełnianie zabudowy, która stanowi, ich zdaniem samowolę budowlaną. Nadto skarżący w swojej skardze podnieśli, że działające w sprawie organy administracji nieprawidłowo ustaliły wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. W skardze wskazano również, że planowana zabudowa na działce nr [...] przekracza gabaryty zabudowy willowej i nie wkomponuje się w obszar objęty ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalno-apartamentowego z uzupełniającą funkcją usługowo-biurową na działce nr [...] ark. [...] w P. Zgodnie z treścią art. 6 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiotem ochrony konserwatorskiej są m.in. zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Nieruchomość, na której planowana inwestycja ma zostać zrealizowana leży na terenie zespołu architektoniczno-urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, jako zespół najstarszych dzielnic miasta P., Należy podkreślić, że organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, może natomiast ocenić projekt takiej decyzji. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię, w tym przypadku ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji, orzekające w sprawie organy naruszyły zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. Podkreślić należy, iż uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia, bowiem do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie skarżących dokonał, w ocenie Sądu, prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ naczelny zasadnie wskazał, że stan zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, stanowi zabudowa willowa (o zróżnicowanych gabarytach), zabudowa bliźniacza i szeregowa oraz bloki z łat 50. i 60. XX wieku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, że sformułowane w projekcie decyzji warunki zabudowy dają możliwość opracowania projektu architektonicznego, wkomponowanego w zróżnicowany architektonicznie obszar objęty ochroną konserwatorską. Planowana inwestycja stanowić będzie architektoniczną formą przejścia między zabudową willową, a budynkami o dużych gabarytach. Planowana inwestycja stanowi zabudowę uzupełniającą do sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] ark. [...] w P. przy ul [...]-[...]-[...] zaś proponowany gabaryt budowli przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] ark. [...] w P., nie stanowi zagrożenia dla wartości zabytkowych zespołu architektoniczno-urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. W tym miejscu należy zaznaczyć, że za chybiony uznać należy zarzut skarżących, że inwestycja planowana na działce nr [...] nie może stanowić uzupełnienia sposobu zagospodarowania działki nr [...] ponieważ zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] nastąpiło z naruszeniem prawa, co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...], którym uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę na działce nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...], zaś skarga na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] została oddalona. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w związku z tym brak było podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.