IV SA/Wa 1286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] - w związku z odwołaniem T. Sp. z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] stwierdzającej, że postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z garażem wielostanowiskowym podziemnym oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...] oraz fragmentach działek o nr ewid. [...] w obrębie [...], zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdzającej brak podstaw do uchylenia ww. postanowienia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłoby w swej istocie postanowienie dotychczasowe - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 64 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 106 k.p.a. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z garażem wielostanowiskowym podziemnym oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...] oraz fragmentach działek o nr ewid. [...] w obrębie [...]. W dniu [...] lutego 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek T. Sp. z o.o. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. postanowieniem ostatecznym. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż spółka będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu. Wszelka korespondencja w sprawie kierowana była na nieaktualny już adres spółki, co potwierdza pełny odpis KRS, przedłożony przez stronę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 104 i art. 126 k.p.a. stwierdził, że postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stwierdził brak podstaw do uchylenia ww. postanowienia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłoby w swej istocie postanowienie dotychczasowe. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem należy ponownie rozpatrzyć wniosek Prezydenta Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. oraz stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu. Od powyższej decyzji spółka T. Sp. z o.o. złożyła odwołanie. W tych okolicznościach zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie terminu do dokonania tej czynności. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi odwołującej się spółki w dniu 24 lipca 2013 r., co ustalono na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji. Termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął zatem w dniu 7 sierpnia 2013 r. Odwołanie zostało złożone w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 9 sierpnia 2013 r., tj. po upływie terminu do jego wniesienia. Organ podkreślił, że strona została prawidłowo pouczona o terminie do złożenia odwołania i nie składała wniosku o przywrócenie terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: – art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji czynności zmierzających do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie przez brak ustalenia prawidłowej daty odbioru przesyłki adresowanej do pełnomocnika T. Sp. z o.o. zawierającej decyzję organu pierwszej instancji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 24 lipca 2013 r., a zatem termin wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 7 sierpnia 2013 r.; zgodnie z adnotacjami na kopercie, w której pełnomocnikowi spółki została doręczona przedmiotowa decyzja, w dniu 25 lipca 2013 r. miała miejsce dopiero powtórna awizacja przesyłki, co podważa ustalenia organu drugiej instancji przyjęte za podstawę zaskarżonego postanowienia, że przesyłka została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 lipca 2013 r. - a zarazem potwierdza, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z zachowaniem terminu, co obligowało organ drugiej instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy; – art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji doręczonej pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 26 lipca 2014 r. zostało wniesione w dniu 9 sierpnia 2013 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zwróciła się o dopuszczenie dowodu w postaci kopii koperty, w której pełnomocnikowi skarżącej została doręczona decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013 r. - na okoliczność dokonania powtórnej awizacji przedmiotowej przesyłki w dniu 25 lipca 2013 r. oraz na okoliczność wniesienia przez skarżącą odwołania w ustawowym terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającej, że postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stwierdzającej brak podstaw do uchylenia tego postanowienia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłoby w swej istocie postanowienie dotychczasowe. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać, że stwierdzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchybienia terminu do wniesienia odwołania było co najmniej przedwczesne. Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ administracji powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz rozpatrzyć je w ich wzajemnej łączności, tak aby przy zestawieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia ze zgromadzonym materiałem procesowym nie powstała wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się nieczytelna kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. W toku postępowania sądowego, na wezwanie Sądu organ nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię ww. potwierdzenia odbioru, na której widnieje stempel placówki oddawczej z datą 26 lipca 2013 r. W sytuacji wątpliwości co do daty wpisanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez pełnomocnika strony, którą organ odczytał jako 24 lipca 2013 r., winien on przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, tj. postępowanie reklamacyjne przed właściwym urzędem pocztowym. Dopiero wówczas będzie możliwe bezsporne ustalenie daty doręczenia decyzji skarżącej spółce. Na uwadze mieć bowiem należy argumentację strony skarżącej, iż doręczenie decyzji w dacie wskazanej przez organ nie mogło mieć miejsca, gdyż w dniu 25 lipca 2013 r. nastąpiła powtórna awizacja przesyłki - jak wynika z przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej kserokopii koperty, w której została wysłana decyzja organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach stanowisko strony, iż doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 26 lipca 2013 r., uznać trzeba za wysoce prawdopodobne, zaś takie określenie daty doręczenia decyzji oznaczałoby, iż odwołanie złożone w dniu 9 sierpnia 2013 r. zostało wniesione w terminie. Zatem stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu bezspornego ustalenia daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej Spółki. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.