IV SA/Wa 1288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. - oddala skargę - IVSA/Wa 1288/08 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu opłaty - należnej od Z. Z., zwanego dalej "skarżącym" - w wysokości 15 480 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ew. [...] położonych we wsi G. gmina J. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...]uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki nr ew. [...] położone we wsi G. gm. J. Dla ww. działek plan przewidywał przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe oraz pod drogi publiczne i infrastrukturę techniczną. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] ustalił dla skarżącego opłatę w wysokości 15 480 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ew. [...] położonych we wsi G. gm. J. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowego terminu - odwołał się skarżący. W odwołaniu wskazał, że nie był świadomy, że sprzedane działki nie są już rolne i że nastąpiła zmiana ich przeznaczenia na cele budowlane. Rozpatrzywszy odwołanie, organ wskazał, iż rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na obowiązujących przepisach prawnych, w szczególności na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w przedmiotowej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). W myśl postanowień art. 36 ust. 4 powołanej ustawy jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas pobierana jest jednorazowa opłata, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Elementem art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podlegającym rozpatrzeniu przez SKO jest okoliczność zbycia nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Fakt zbycia przedmiotowych działek potwierdza akt notarialny w aktach sprawy REP. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Kolejną kwestią która powinna być potwierdzona jest fakt wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem rzeczonego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ustawy sprecyzowano, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnice między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmiana planu, lub faktycznego sposobu jej wykorzystania przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości po wejściu w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Jak wynika z materiału dowodowego oraz z treści skarżonej decyzji, przedmiotem wyceny będącej podstawą do określenia opłaty planistycznej było szacowanie wartości działki w związku ze zmianą planu. Jak wynika z operatu szacunkowego, określając wartość działki we wskazanym zakresie, jako podstawę ustaleń przyjęto jej przeznaczenie wynikające z uprzednio obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gm. J. Uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] września 1994 r. nr [...] Dz.U. Woj. [...] nr [...] poz. [...], a zmiana jak się w tym zakresie dokonała w nowo uchwalonym planie Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...]. Należy jednak wskazać, że poprzedni plan miejscowy z 1994r. obowiązywał dla tego terenu jedynie do końca 2003 r. ( wynika to wprosi z operatu). W okresie od 1 stycznia 2004r . do czasu wejścia w życie planu z 2005r. na obszarze będącym przedmiotem skarżonej decyzji nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Za niewłaściwe należy więc uznać wskazanie przez organ I instancji oraz w operacie szacunkowym, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia spornej nieruchomości w związku ze zmiana planu. W celu właściwego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ winien dokonać oszacowania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z faktu uchwalenia zupełnie nowego planu. Oznacza to, że organ powinien wykazać jakie było przeznaczenie tego terenu przed uchwaleniem planu, jakiego typu zabudowa była ewentualnie dopuszczona, gdy nie obowiązywał żaden plan. Jest to o tyle istotne, że realizacja inwestycji na tym obszarze możliwa była na podstawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższemu obowiązkowi uchybił organ I instancji, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym organ I instancji winien ustalić prawidłowy stan faktyczny i na jego podstawie dokonać ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o prawidłowo wykonaną wycenę nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego, że nie miał świadomości iż teren działek nie jest już rolny a przeznaczony jest pod budownictwo należy wskazać, że informacja taka została wskazana i odczytana w akcie notarialnym stanowiącym umowę sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. W skardze na decyzję SKO skarżący wskazał, m.in. iż: (-) ma żal do pracowników organu I instancji, którzy poinformowali go o zmianach statusu jego gospodarstwa, (-) w wyniku nieświadomości co do tej okoliczności skarżący zbył nieruchomość za zaniżoną cenę, (-) nie mógł zapoznać się z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego przed sprzedażą nieruchomości z powodu opieszałości pracowników organu, podczas gdy dokument taki wydano niezwłocznie nieuprawnionemu do jego uzyskania nabywcy nieruchomości, (-) przy zawieraniu aktu notarialnego został zapewniony, że nie będzie ponosił żadnych podatków z tytułu sprzedaży ziemi rolnej, (-) nieprawdziwe jest stwierdzenie z aktu notarialnego, iż notariusz okazała i cytowała wypis z planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm-zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż skutkiem zastosowania przez organ odwoławczy art.138§2 k.p.a. jest przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, który ma obowiązek orzec w sprawie ponownie. W niniejszej sprawie SKO trafnie uznało, iż rozstrzygnięcie kwestii ustalenia opłaty wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenia z tego tytułu gmina może podnosić - stosownie do art.36 ust.4 w związku z art.36 ust.3 ustawy w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wskazane wyżej przepisy normują sytuacje, w których konsekwencją regulacji wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wzrost wartości nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Opłata uiszczana gminie na tej podstawie określona została przez doktrynę i praktykę mianem renty planistycznej. Stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] października 2005 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. działki należące do skarżącego. Dla ww. działek, mających dotychczas przeznaczenie rolne plan przewidywał przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe oraz pod drogi publiczne i infrastrukturę techniczną. Okolicznością uzasadniającą wszczęcie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty jest zbycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, dokonane aktem notarialnym z dnia [...] maja 2007 r. Kwestią zasadniczą z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy było wykazanie przez organ wzrostu wartości zbytych przez skarżącego nieruchomości, będącego wynikiem wejścia w życie uchwały z dnia [...] października 2005 r. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmiana planu, lub faktycznego sposobu jej wykorzystania przed jego uchwaleniem. Wartości te ustalają rzeczoznawcy majątkowi. Trafnie podniosło SKO, iż w świetle materiału dowodowego oraz z treści decyzji organu I instancji, przedmiotem wyceny będącej podstawą do określenia opłaty planistycznej było szacowanie wartości działki skarżącego w związku ze zmianą planu. Określając wartość działki, przyjęto za podstawę ustaleń jej przeznaczenie wynikające z uprzednio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] września 1994 r. oraz przeznaczenie wskazane w planie z 2005 r. Pominięto jednakże fakt, iż plan z 1994 r. obowiązywał dla tego terenu jedynie do końca 2003 r. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do czasu wejścia w życie planu z 2005 r. na obszarze będącym przedmiotem skarżonej decyzji nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Nie można zatem uznać, iż zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i związany z tym wzrost wartości zbytej nieruchomości nastąpił w wyniku zmiany planu. Organ winien zatem dokonać oszacowania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z faktu uchwalenia planu nowego. Trafnie uznało SKO, iż powyższemu obowiązkowi uchybił organ I instancji, przez co w istotny sposób naruszył art.7 i 77§1 k.p.a. Powyższe uzasadniało zastosowanie art.138§2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy J. Okoliczności podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu ani na wynik postępowania administracyjnego ani na wynik postępowania przed sądem administracyjnym. W szczególności w postępowaniach tych nie można było brać pod uwagę sugerowanej przez skarżącego wadliwości, czy też nierzetelności aktu notarialnego, ewentualnie sprzecznego z prawem działania nabywcy nieruchomości. Pozostający w obrocie prawnym akt notarialny, który nie został pozbawiony mocy w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym, wiąże bowiem zarówno organ, jak i sąd administracyjny. O ile zatem skarżący kwestionuje legalność aktu notarialnego, czy też legalność działania nabywcy nieruchomości, winien rozważyć wszczęcie stosownych kroków przed sądem powszechnym. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.