IV SA/Wa 1288/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, dotyczącej działki nr [...], położonej we wsi J., w zakresie w jakim uchwała przeznacza tę działkę pod drogę oznaczoną symbolem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie, o którym mowa w pkt. 1 sentencji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 15 maja 2013 r (data skargi) S. B., dalej skarżący, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Gminy P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J., gmina P., w odniesieniu do jego działki o numerze ewidencyjnym [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił wydanie jej z naruszeniem zasad uchwalania planu poprzez przeprowadzenie przez jego działkę o szerokości 26 m, drogi oznaczonej symbolem 2KDW o szerokości 11 m. Wywodził, że przeznaczenie tak dużego pasa gruntu na drogę i pobocza uniemożliwiają mu racjonalne wykorzystanie tej działki na cele zabudowy. Rozwiązanie to jest pozbawione racjonalności w szczególności dlatego, że do momentu uchwalenia planu na gruncie istniała droga, usytuowana na lewym jej obrzeżu, która spełniała swe cele komunikacyjne i tym samym była rozwiązaniem optymalnym. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia w ten sposób jego interesu prawnego i pozbawienie go możliwości racjonalnego zagospodarowania działki. Skargę poprzedzało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 8 marca 2013 r., które wpłynęło do urzędu Gminy P. 14 marca 2013 r. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy P. stwierdził, że procedura uchwalania planu została przeprowadzona prawidłowo. Skarżący mimo trzykrotnego wyłożenia projektu planu nie zgłosił do niego żadnych uwag. Tym samym brak jest obecnie podstaw do kwestionowania ustaleń planu (pismo z 24 kwietnia 2013 r. doręczone skarżącemu 29 kwietnia 2013 r). W odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy P. wniosła o jej skargi. Przedstawiając przebieg postępowania planistycznego Rada wskazała, że zaproponowany układ komunikacyjny zabezpiecza dojazd do drogi publicznej ze wszystkich przyległych działek. W planie wykorzystano istniejące w terenie drogi, tam gdzie było to możliwe poprzez ich poszerzenie do wymaganej szerokości, zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Po działce skarżącego przeprowadzono drogę o szerokości 10 m. umożliwiając skomunikowanie działek sąsiednich a także w przyszłości ich uzbrojenie. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających pozwala na przeprowadzenie infrastruktury technicznej i pozwala na wykonanie wzdłuż drogi rowu melioracyjnego dla odwodnienia terenu – co na tym obszarze ma duże znaczenie. Organ podkreślił, że procedura planistyczna ma na celu określenia m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej – co wynika z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647), dalej p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr. 164, poz. 1587), dalej rozporządzenie. Tym samym wydzielenie drogi wewnętrznej na działce skarżącego odbyło się zgodnie z prawem. Organ nie stwierdził także aby doszło do naruszenia procedury planistycznej, która odbyła się zgodnie z przepisami ustawy p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza przepisy art 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. poprzez nieuzasadnione naruszenie interesu prawnego skarżącego, będące wynikiem pozbawienia go prawa do korzystania z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.); - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.); - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.); - prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.); - potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.); - potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.). Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem bezwzględnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. doszło do niczym nie uzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącego poprzez uniemożliwienie mu w przyszłości zagospodarowania działki, zgodnie z jej przeznaczeniem. Usytuowanie na środku jego działki drogi o szerokości 10 m doprowadziło do powstanie po obu jej stronach pasów gruntu, które nie mogą być w sposób racjonalny wykorzystane. Jak wynika z wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] jest określona jako teren zabudowy mieszkaniowej i usług (4MN/U), w części pod drogi: lokalną i wewnętrzną, tereny zielone i tereny wód powierzchniowych (wypis z planu k 7 akt sąd). Wzdłuż działki znajduje się ciek wodny z pasem ochronnym oznaczony symbolem 1WS i 1 ZP i a po drugiej stronie droga o symbolu 1 KDL. Jak wynika nadto z rysunku planu droga wewnętrzna oznaczona symbolem 2KDW zajmuje blisko połowę tej działki w sytuacji w której również przez tę działkę przebiega droga oznaczona symbolem 1KD-L. W ocenie Sądu organ nie wykazał ani w odpowiedzi na skargę ani w trakcie rozprawy dlaczego istniała konieczność usytuowania tej drogi na tak dużej powierzchni działki skarżącego. Wprost przeciwnie na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, że droga ta została wydzielona wyłącznie na wypadek gdyby właściciele działek położonych wzdłuż cieku wodnego w przyszłości chcieli podzielić działki i w celu zaspokojenia ich prawa dojazdu do drogi publicznej, co stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne. W ocenie sądu taka argumentacja organu nie jest przekonująca a wskazany cel nie służy ogólnie pojętemu interesowi społecznemu. Nieuzasadnione i nie proporcjonalne obciążanie nieruchomości jednej osoby w celu przyszłego, hipotetycznego zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla innych osób (właścicieli innych działek) stanowi w tym wypadku nadużycie przez gminę władztwa planistycznego i nie zasługuje na ochronę. Organy planistyczne mają obowiązek wyważania różnych wartości które są chronione konstytucyjnie a w sytuacji gdy nie jest to możliwe musiałby wykazać czym się kierowały przy takim wyborze i jaki interes społeczny za takim rozwiązaniem przemawia. W ocenie sądu przedstawiona przez organ argumentacja nie pozwalała na zasadne przyjęcie, że dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek konieczne jest wykorzystanie tylko i wyłącznie powierzchni działki skarżącego w sytuacji w której do tej pory istniał inny i wykorzystywany system komunikacyjny zapewniający dostęp do działek sąsiednich. Powoływane przez organ przepisy rozporządzenia nie stanowią podstawy do takiego rodzaju działania. Po pierwsze nie są to przepisy rangi ustawowej a po drugie powoływany § 4 pkt 9 lit a stanowi jedynie o konieczności uwzględniania w planach rozwiązań komunikacyjnych. Organ planistyczny w tej sprawie nie wskazał natomiast żadnego innego przepisu, który by pozwalał na tak daleko idące uprzywilejowanie właścicieli jednych działek kosztem właściciela innej (jednej działki). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki [...] tj. w zakresie w jakim przeznacza tę działkę pod drogę oznaczoną symbolem 2KDW, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej pkt I sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.