IV SA/Wa 1288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie postępowania kwarantannowego w związku z wykryciem bakterii Clavibacter sepedonicus oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: "Główny Inspektor" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2021 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] (dalej: "WIORiN", "Wojewódzki Inspektor" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie postępowania kwarantannowego w związku z wykryciem bakterii Clavibacter sepedonicus w gospodarstwie B. O. (dalej Skarżący). II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] Oddziału w [...] w gospodarstwie A. M. - protokół kontroli [...] pobrano próbę bulw ziemniaków odmiany Innovator, protokół pobrania - [...]. W pobranej próbie (sprawozdanie z badań nr: [...] z [...] maja 2019 r.) - stwierdzono występowanie bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus – sprawcy bakteriozy pierścieniowej ziemniaka. Zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, bakteria Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus - organizm kwarantannowy była wymieniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1227 z późn. zm., dalej "załącznik do rozporządzenia"). W dniu [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydał decyzję znak [...], w której uznał za porażone sadzeniaki ziemniaka odmiany Innovator nr partii [...] WIORiN w dniu [...] września 2019 r., [...] wydał decyzję, w której uznał za porażoną przez bakterię Clavibacter sepedonicus partię bulw ziemniaka odmiany Innovator, nr świadectwa oceny polowej materiału siewnego - [...], i określił postępowanie w miejscu produkcji przez Skarżącego. Decyzja ta została jednak uchylona przez Głównego Inspektora decyzją z [...] listopada 2019 r., [...], w której uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem decyzji w sprawie postępowania kwarantannowego WIORiN powinien dopuścić jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym zebranie i ocenę materiałów dowodowych, a organ I instancji nie był związany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...]. Dodatkowo wskazano, że organ I instancji powinien udostępnić stronie wszystkie materiały dowodowe, dotyczące przedmiotowej sprawy, umożliwić stronie wypowiedzenie się odnośnie do tych materiałów. Ponownie rozpoznając sprawę WIORiN decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] określił postępowania kwarantannowe w związku z wykryciem bakterii Clavibacter sepedonicus, wyznaczając strefę zagrożenia, uznając za prawdopodobnie porażone bulwy sadzeniaków ziemniaka zgłoszone do oceny polowej. Zakazał jednocześnie uprawy ziemniaków w sezonie uprawowym w 2021 r. na polu o pow. [...] ha, położonym na części działki rolnej nr [...] wg ewidencji gruntów, Obręb [...]; oraz wywozu, w 2021 roku, wyprodukowanych w gospodarstwie ziemniaków, do czasu pobrania prób i otrzymania wyników badań laboratoryjnych wykluczających występowanie bakterii Clavibacter sepedonicus lub otrzymania zezwolenia Wojewódzkiego Inspektora na ich wywóz. Nakazał w strefie zagrożenia niszczenie pod nadzorem samosiewów ziemniaka i innych naturalnie występujących roślin żywicielskich bakterii Clavibacter sepedonicus na polu uznanym za porażone oraz na polach innych niż uznane za porażone w roku 2021. Dopuścił uprawę ziemniaków na polu o pow. [...] ha, położonym na części działki rolnej nr [...], wg ewidencji gruntów, Obręb [...]: w sezonie uprawowym w 2022 r., pod warunkiem uznania pola, w wyniku urzędowych kontroli, za wolne od samosiewów ziemniaka i innych naturalnie występujących roślin żywicielskich bakterii Clavibacter sepedonicus, przez co najmniej dwa kolejne sezony uprawowe poprzedzające uprawę i przeznaczenie bulw pochodzących z tej uprawy na ziemniaki inne niż ziemniaki do sadzenia oraz w kolejnym sezonie, jeżeli zastosowano zmianowanie wyłączające to pole z uprawy ziemniaków przez co najmniej dwa kolejne sezony uprawowe, z możliwością przeznaczenia bulw pochodzących z tej uprawy na ziemniaki do sadzenia. Wojewódzki Inspektor dopuścił uprawę ziemniaków w porażonym miejscu produkcji na polach innych niż uznane za porażone, pod warunkiem użycia do sadzenia w 2021 roku - materiału siewnego ziemniaka również z przeznaczeniem na ziemniaki do sadzenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowego wykonania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zarzuty dotyczące dowodu z zeznań świadków nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji wskazał, że kontrola zdrowotności i pobranie prób zostało przeprowadzone na bulwach ziemniaków znajdujących się w wiacie na terenie gospodarstwa A. M.. Bulwy ziemniaka znajdowały się w opakowaniach z logo [...]. Tonaż zakupionych sadzeniaków i ziemniaka odmiany Imiovator znajdujących się gospodarstwie był zgodny z danymi na fakturze zakupu na której wskazano numer partii zakupionego sadzeniaka. Wojewódzki Inspektor nadmienił również, że tożsamość materiału, z którego została pobrana próba, została zidentyfikowana na podstawie paszportów roślin tj. etykiet, z tym że bakterie mają zdolność do przezimowania na porażonych resztkach roślin i samosiewach ziemniaka, zakazano uprawiania ziemniaków na porażonym polu przez 3 kolejne sezony wegetacyjne oraz nakazano zwalczanie samosiewów ziemniaka w porażonym miejscu produkcji. W ocenie organu I instancji w celu ograniczenia ryzyka wystąpienia choroby w tym samym miejscu produkcji, niezbędnym jest wysadzanie przebadanego pod względem cech zdrowotnościowych i jakościowych materiału siewnego ziemniaka. II.2. Główny Inspektor decyzją z [...] czerwca 2021 r., [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że w celu wyjaśnienia zarzutów strony przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe. W trakcie tego dodatkowego postępowania, jeszcze raz zostały przeanalizowane kwestie dotyczące tożsamości partii bulw, z których pobrano porażoną próbę, a także aspekty związane z transportem i rozładunkiem porażonej partii i ich ewentualnym wpływem na porażenie. W tym celu organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie dodatkowych kontroli u dwóch rolników w woj. [...], do których trafiły ziemniaki z partii porażonej oraz pozyskał wyjaśnienia od trzech firm uczestniczących w łańcuchu dystrybucji przedmiotowej partii sadzeniaków ziemniaka. Pozyskane oświadczenia i informacje nie budzą zastrzeżeń, a Skarżący ani w odwołaniu ani w toku postępowania odwoławczego nie wskazał żadnych faktów popartych konkretnymi dowodami, że mogło być inaczej. Kwestie dotyczące tożsamości partii sadzeniaków ziemniaka, z których pobrano próbę porażoną zostały jednoznacznie wyjaśnione, co pozwoliło organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że zakwestionowane partie sadzeniaków pochodziły od Skarżącego. Organ II instancji nie stwierdził natomiast okoliczności wskazujących, że porażenie mogło nastąpić poza miejscem produkcji tej porażonej partii, np. w trakcie ich przechowywania czy transportu. W tej sytuacji, skoro porażenie było wykryte bezpośrednio w bulwach sadzeniaków ziemniaka, przed ich wysadzeniem, to Główny Inspektor uznał, że do porażenia tych bulw doszło w miejscu produkcji. Organ II instancji nadmienił, że duża liczba komórek bakterii wskazuje na wcześniejszą infekcję i dłuższy czas niezbędny dla takiego poziomu namnożenia bakterii. III.1. Pismem z [...] lipca 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę na decyzję Głównego Inspektora z [...] czerwca 2021 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2020 r., [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe nie usunęło wątpliwości co do pochodzenia porażonych sadzeniaków, wykrytych podczas kontroli w gospodarstwie A. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r. W szczególności, postępowanie dowodowe potwierdziło, że worki typu big-bag, z których pobrano próby były otwarte (rozplombowane) i pozbawione paszportów. Worki nie były także oznaczone nazwą skarżącego, ale logiem [...], które jest powszechnie używane na workach przeznaczonych do transportu ziemniaków. W tym stanie rzeczy, nie jest zasadne kategoryczne ustalenie organu, że identyfikacja badanych próbek nie budziła zastrzeżeń (uzasadnienie decyzji, s. 4 in principio). Dodatkowo skarżący podnosi, że nie jest zgodne z zebranym materiałem dowodowym twierdzenie organu, że w gospodarstwie A. M. w przeszłości nie stwierdzono bakteriozy ziemniaków sadzeniaków. Twierdzenie to jest sprzeczne z zeznaniem inspektorów kontroli, którzy potwierdzili, że gospodarstwo A. M. nie ma statusu wolnego od bakteriozy (protokół nr [...] i nr [...] z [...].07.2020 r.). Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie nieusuwalną wątpliwość, o której mowa w art. 81a § 1 k.p.a., stanowi okoliczność pobrania prób z worków, które były otwarte i pozbawione jakichkolwiek oznaczeń, które mogły identyfikować je jako pochodzące z gospodarstwa skarżącego. Z faktu, iż worki były otwarte wynika oczywisty wniosek, że mogły one zawierać sadzeniaki podmienione, tj. inne niż pierwotna zawartość worków. Z kolei brak oznaczeń identyfikujących worki z gospodarstwem skarżącego skutkuje tym, że nie można wykluczyć, iż worki w ogóle nie pochodziły z gospodarstwa skarżącego, zaś numer partii porażonych sadzeniaków został spisany z paszportów znajdujących się w innym miejscu niż worki. III.2. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie, zdeterminowana zarzutami skargi, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzekające w sprawie organy nie naruszył prawa przyjmując, że sadzeniaki ziemniaka odmiany Inovator znajdujące się w dniu [...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie A. M., w których bulwach wykryto bakterię Clavibacter sepedonicus, pochodziły z gospodarstwa skarżącego. Zdaniem Sądu, sporne ustalenie zostało poczynione przez orzekające organy zgodnie z prawem. W szczególności, nie doszło do naruszenia wskazanego w skardze art. 81a § 1 k.p.a. IV.2. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Powołując się na art. 81a § 1 k.p.a. skarżący wywodzi m. in., że "nie można wykluczyć, iż worki w ogóle nie pochodziły z gospodarstwa skarżącego", a także, że: "Z faktu, iż worki były otwarte wynika oczywisty wniosek, że mogły one zawierać sadzeniaki podmienione, tj. inne niż pierwotna zawartość worków". Zdaniem Sądu, podzielić należy ten kierunek orzecznictwa, w którym wskazuje się, że celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II GSK 2194/21, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2018 r., IV SA/Wa 937/18, CBOSA). Dla skutecznego powołania się przez stronę na art. 81a § 1 k.p.a. nie wystarczy zatem zgłoszenie twierdzenia, że hipotetycznie nie można wykluczyć innego przebiegu zdarzeń, ale konieczne jest wykazanie, że ten alternatywny wobec ustaleń organów stan faktyczny jest co najmniej prawdopodobny w realiach danej sprawy, ocenionych w świetle całokształtu zebranego materiału zgodnie z regułami określonymi w art. 80 k.p.a., czyli zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Przenosząc te ogólne założenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pobory próbek do badań dokonano w wyniku przeprowadzenia kontroli przez dwóch funkcjonariuszy publicznych organu wyspecjalizowanego m. in. w zwalczeniu agrofagów. Trzeba przy tym pamiętać, że funkcjonariusze ci ponoszą surową odpowiedzialność, w tym karną, za ewentualne poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, jakim jest m. in. protokół kontroli. Na etapie postępowania odwoławczego wyjaśniono dokładnie przebieg kontroli, w tym przyczyny pierwotnego wskazania w dokumencie dotyczącym pobrania próbek zamiast sadzeniaków Inovator ziemniaków konsumpcyjnych tej odmiany. Wbrew zarzutom skargi, nie stanowi nieprawidłowości okoliczność, że worki były otwarte w chwili przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z niepodważonymi ustaleniami organów, sadzeniaki mogą znajdować się w zamkniętych i zaplombowanych big-bagach tylko na czas transportu z centrali nasiennej i po dostarczeniu do docelowego gospodarstwa winny być natychmiast otwarte oraz w ciągu 7 dni wysadzone. Na nieprozumieniu polega zarzucanie w skardze, że worki nie nosiły oznaczenia skarżącego. Otóż na big-bagach znajdowało się logo spółki [...] z siedzibą w [...], tj. logo jednego z trzech pośredników biorących udział w obrocie sporną partią sadzeniaków (oprócz Centrali Nasiennej z [...] była to jeszcze [...] SA w [...]). Orzekające w sprawie organy, w oparciu o zachowane paszporty roślin, dokumenty księgowe oraz wyjaśnienia zebrane od wspominanych pośredników w sposób zgodny z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a., że partia porażonych sadzeniaków ujawniona w gospodarstwie p. M. pochodziła z gospodarstwa skarżącego. Co istotne, uzyskane przez organ II instancji wyjaśnienia z akredytowanego laboratorium wskazują na znaczne stężenia patogenów w pobranych próbkach, co potwierdza, w aspekcie procesu rozwoju porażenia sporną bakterią, że od momentu porażenia do chwili pobrania próbek upłynął znaczny okres czasu. Czyni to nieprawdopodobnym zakażenie spornych sadzeniaków w procesie transportu lub składowania w centrali nasiennej. Należy przy tym dodać, że sformułowane w skardze poważne zarzuty dotyczące rzekomego "podmienienia" sadzeniaków są nie tylko ogólnikowe (nie wiadomo, kto rzekomo miał dopuścić się wspominanego czynu zabronionego), a przede wszystkim gołosłowne, niepodparte jakimikolwiek dowodami. Bezzasadne są również twierdzenia dotyczące tego, że gospodarstwo p. M. "nie ma statusu wolnego od bakteriozy". Otóż skarżący zdaje się tu nie rozróżniać instytucji formalnego uznania miejsca produkcji za wolne od bakterii Clavibacter sepedonicus na skutek wniosku producenta (zob. aktualnie art. 17 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami - Dz. U. z 2020 r., poz. 424 oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 grudnia 2020 r. w sprawie uznawania miejsc produkcji za wolne od bakterii Clavibacter sepedonicus - Dz.U. z 2020 r., poz. 2287) od stwierdzenia, że w danym gospodarstwie bakterii tej nie wykryto w określonym czasie w trakcie prowadzonych kontroli i sprawdzeń. Końcowo należy wskazać, że za szczególnie ostrożnym stosowaniem art. 81a § 1 k.p.a. w sprawach dotyczących postępowania kwarantannowego przemawia to, że celem regulacji unijnych (powołanych w komparycji kontrolowanych decyzji) oraz stosownych regulacji krajowych jest podjęcie skutecznych działań w zawalczeniu agrofagów, w tym bakterii Clavibacter sepedonicus. Stąd też środki związane ze zwalczeniem agrofagów mogą być skierowane nie tylko wobec posiadaczy porażonych bulw oraz gospodarstw rolnych, z których pochodzą bulwy lub rośliny ziemniaka uznane za porażone, ale również do podmiotów, które mogły być w posiadaniu bulw prawdopodobnie porażonych bakterią Clavibacter sepedonicus (zob. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 grudnia 2020 r. w sprawie w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter sepedonicus – Dz.U. z 2020 r., poz. 2283; zob. też § 20 ust. 2 tego rozporządzenia). Z uwagi na specyfikę rozwoju tej bakterii (porażenie nie jest możliwe do ustalenia w oparciu o sam tylko zewnętrzny wygląd bulw – zob. odpowiedzi pracownika organu podczas rozprawy [...] stycznia 2022 r.), a także częste zaangażowanie w proces transportu i przechowywania sadzeniaków kilku podmiotów, z natury rzeczy ustalenia co do źródła zarażenia oparte są na prawdopodobieństwie, a nie pewności. Pewność można tu osiągnąć jedynie co do porażenia przebadanej partii bulw (w oparciu o badania z certyfikowanego laboratorium). Z kolei źródło pochodzenia ustalane jest w oparciu o wszelkie dowody, w tym przede wszystkim paszporty roślin oraz dokumenty handlowe. W realiach niniejszej sprawy orzekające organy w sposób przekonujący wykazały na wysokie prawdopodobieństwo, że porażona partii sadzeniaków pochodzi z gospodarstwa skarżącego. Brak jest rzeczowych argumentów, które podważałby logiczność i spójność argumentacji przedstawionej przez organy. IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.