IV SA/Wa 1290/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska–Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1290/19 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem [...].03.2019 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...].01.2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę dla R. K., obywatela [...]. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. 6 listopada 2018 r. (data na stemplu pocztowym: 2 listopada 2018 r.) prokurent firmy [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniósł o przedłużenie zezwolenia na pracę typ A nr [...] dla swojego pracownika R. K., ob. [...], udzielonego na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lutego 2019 r. Postanowieniem z [...].01.2019 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w świetle art. 88a ust. 1a cyt. ustawy, przedłużenie zezwolenia następuje na pisemny wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, złożony nie wcześniej niż w terminie 90 dni i nie później niż w terminie 30 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia. Wniosek wpłynął w dniu 6 listopada 2018 r. (data na stemplu pocztowym: 2 listopada 2018 r.), a więc wcześniej niż w terminie określonym w tym przepisie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osoba niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z [...].03.2019 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek został złożony 92 dni przed upływem daty ważności posiadanego zezwolenia na pracę nr [...], wydanego na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lutego 2019 r., a zatem z uchybieniem terminu, który wg Organu II. instancji ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Minister podkreślił, że niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 88a ust. 1a ustawy powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim wypadku stosunek materialno-prawny nie może zostać nawiązany, a więc postępowanie nie powinno być wszczęte, a w przypadku, gdy wszczęte zostało - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Minister dodał, że zwrot "złożony", użyty w art. 88a ust. 1a ustawy nie może być utożsamiany z terminem wpływu wniosku do organu. Chociaż datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony - stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a. - jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jednak zdaniem Ministra, nie ma podstaw, aby uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła to postanowienie Ministra w całości i wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 88a ust. 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę wpłynął do Organu administracji dnia 6 listopada 2018 r. a zatem później niż na 90 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia i Organ I. instancji miał obowiązek ten wniosek rozpoznać merytorycznie oraz poprzez błędne uznanie, że datą wniesienia wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę był dzień nadania wniosku w placówce pocztowej, a nie dzień wpływu wniosku do Organu administracji; b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej, poprzez przyjęcie wykładni przepisów nacechowanej skrajnym formalizmem, z pominięciem względów celowościowych oraz słusznego interesu strony oraz poprzez przewlekłe rozpoznanie sprawy, co uniemożliwiło stronie konwalidowanie ewentualnych uchybień (postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania doręczono stronie w terminie, który uniemożliwiał ponowne złożenie wniosku), a także poprzez wydawanie całkowicie odmiennych rozstrzygnięć w takich samych sprawach; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin początkowy wyznaczający okres, w którym może nastąpić złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę ma charakter terminu prawa materialnego a uchybienie tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa, pomimo że prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż termin początkowy wyznaczający okres, w którym może nastąpić złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę nie ma charakteru terminu prawa materialnego, a pomimo uchybienia tego terminu wnioskodawca zachowuje prawa do ubiegania się o wydanie zezwolenia na pracę. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza - w myśl art. 120 P.p.s.a. - została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Należy nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a., ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 3 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty zasługiwały bowiem na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku Organów obu instancji przedmiotowy wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemca nie został złożony przedwcześnie. Termin wynikający z art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia został zachowany. Zgodnie z tym przepisem przedłużenie zezwolenia następuje na pisemny wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, złożony nie wcześniej niż w terminie 90 dni i nie później niż w terminie 30 dni przed upływem okresu ważności zezwolenia. Z kolei - w myśl art. 61 § 3 k.p.a. - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie bezspornie ów wniosek wpłynął do Wojewody [...] 6 listopada 2018 r., czyli w 88 dniu przed upływem okresu ważności zezwolenia, a zatem w okresie wynikającym z art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie Sadu nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez Ministra argument, jakoby należało liczyć ten termin od dnia nadania wniosku w urzędzie pocztowym (daty stempla pocztowego), zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Brzmienie tego przepisu jest następujące: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". Art. 57 § 5 k.p.a. nie dokonuje modyfikacji normy zawartej w art. 61 § 3 k.p.a., dotyczącej momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Ma natomiast charakter ochronny. Pozwala stronie korzystającej z pośrednictwa operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne przy doręczeniu pism do organów administracji na dysponowanie takim samym czasem na podjęcie działań (wszczęcie postępowania administracyjnego albo składanie pism w jego toku), jak w sytuacji, gdyby pismo składała osobiście na biurze podawczym organu. Tworzy zatem niejako fikcję prawną, zrównującą pisma wpływające do organu w oznaczonym terminie z tymi, które wpływają do niego później, ale zostały nadane w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne. Zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna przemawiają za takim rozumieniem tego przepisu. Podkreślenia wymaga odmienna redakcja przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a i art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a także jego odpowiednika w kodeksie postępowania cywilnego - a mianowicie art. 165 k.p.c.). Sposób rozumowania Organu prowadzi do zrównania dnia nadania przesyłki zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z dniem wszczęcia tego postępowania. W art. 83 § 3 P.p.s.a i art. 165 k.p.c. nie pojawia się zwrot "termin uważa się za zachowany", lecz sformułowanie "jest równoznaczny" (art. 83 § 2 p.p.sa. "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" . Natomiast art. 165 k.p.c. brzmi "oddanie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu". W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to zabieg celowy ustawodawcy, który nie zamierzał zmieniać przy pomocy art. 57 § 5 k.p.a. normy zawartej w art. 61 § 3 k.p.a., dotyczącej daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Jego zamiarem było jedynie uchronienie strony przed negatywnymi skutkami złożenia pisma inicjującego postępowanie administracyjnego czy też z pisma złożonego w jego toku za pomocą operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne, gdy pismo to doręczone zostanie do organu już po terminie. Poza tym, Organ nieprawidłowo określił skutki złożenia wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego przed otwarciem terminu materialnoprawnego na jego złożenie (a zatem przedwczesnego wniosku) w przypadku, gdy zajmował się wnioskiem już po otwarciu tego terminu. Uzasadniając swoje postanowienie Minister podkreślił, że niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 88a ust. 1a ustawy wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W przypadku przedwczesnego złożenia wniosku, zdaniem Ministra, stosunek materialno-prawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie powinno zostać wszczęte, a w przypadku, gdy zostało wszczęte - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Niewątpliwie taki sposób interpretacji art. 88a ust. 1 cyt. ustawy powiązany z opóźnieniem w rozpoznaniu wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę wywołuje negatywne skutki dla strony postępowania administracyjnego, trudne do zaakceptowania w kontekście normy art. 8 k.p.a., a także racjonalności działania prawodawcy. Trafnie zarzuciła Strona skarżąca, że sposób działania Organów obu instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sposób interpretacji art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia przyjęty przez Ministra wiąże się z niebezpieczeństwem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania już po upływie terminu na złożenie wniosku, co uniemożliwiłoby stronie złożenie drugiego wniosku z zachowaniem terminu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wymuszałby więc bardzo szybkie działanie organu, by uniknąć zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy mieć na uwadze, ze opóźnienia w rozpoznawaniu wniosków złożonych przez stronę postępowania administracyjnego, chociaż zawsze niepożądane, w praktyce nie zawsze są jednak możliwe do uniknięcia (np. ze względów organizacyjnych czy wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności). W ocenie Sądu prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do konkluzji, że strona składając wniosek o wszczęcie postępowania z art. 88 a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia przed nadejściem 90 dni nie uchybia terminowi, ale składa go przedwcześnie. Jeśli organ zdąży rozpoznać wniosek przed otwarciem terminu, winien odmówić wszczęcia postępowania. Jeśli jednak nie wydał takiego postanowienia przed otwarciem terminu (przed 90 dniami przed upływem okresu ważności zezwolenia), wniosek przestaje być traktowany jako przedwczesny i winien zostać rozpoznany. Wniosek taki cały czas spoczywa bowiem w urzędzie, skoro został złożony i go nie rozpoznano. Przejaw nadmiernego formalizmu stanowiłoby żądanie, by wniosek złożony przedwcześnie został wycofany, a następnie złożony ponownie już w terminie. Stawianie takich wymogów Stronom nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin określony w art. 88a ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter materialnoprawny. Celem wprowadzenia przepisu art. 88a ust. 1 a ustawy o promocji było – jak trafnie wskazała strona skarżąca – by z jednej strony organ miał czas na rozpatrzenie wniosku przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia (30 dni), a z drugiej, aby organ nie zajmował się sprawą w czasie zbyt odległym od terminu upływu ważności pierwotnego zezwolenia (90 dni). Takie sformułowanie tego przepisu przez prawodawcę wynika z faktu uproszczenia procedury przedłużenia zezwolenia na pracę, w stosunku do procedury wydania zezwolenia na pracę. Nie było potrzeby, by wnioskiem w przedmiocie udzielenia stronie przedłużenia zezwolenia na pracę organ zajmował się ze znacznym wyprzedzeniem czasowym. Z woli ustawodawcy może więc być składany w stosunkowo krótkim terminie przed upływem terminu posiadanego aktualnie zezwolenia na pracę. Zważywszy, że nie było przeszkód do wszczęcia postępowania administracyjnego co do wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę dla R. K., uwzględniając zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 88a ust. 1 a ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną ich wykładnię i zastosowanie - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c – w pkt. I sentencji wyroku uchylono postanowienia obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Organy uwzględnią treść oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku i zastosują się do wskazań Sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania - w pkt. 2 sentencji wyroku - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania w łącznej kwocie 580 zł składał się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, którego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).