IV SA/Wa 1292/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] marca 2017 r., znak: [...] (dalej "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub Spółka) od decyzji Zarządu [...] (dalej: "Zarząd [...]") nr [...] z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego jakim jest budowa nośnika reklamowego na działce nr [...], położonej w obrębie [...] przy ul. [...] i [...] w [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Zarządu [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem z [...] maja 2014 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...], o całkowitej wysokości ok. 12 m, wymiarach tablicy reklamowej 8,40 m x 4,40 m umieszczonej na słupie o wysokości 6,60 m posadowionym na fundamencie o wymiarach 4,80 m x 2,50 m x 0,65 m, na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...], usytuowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Pozostałe parametry inwestycji: powierzchnia terenu inwestycji - ok. 40 m², powierzchnia ekspozycji reklamy - ok. 32 m². We wniosku wskazano, iż odnośnie ww. nośnika reklamowego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. II.2. Zarząd [...] decyzją z [...] września 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. II.3. Wskazana wyżej decyzja Zarządu [...] z [...] września 2014 r. została uchylona decyzją SKO z [...] stycznia 2015 r. Kolegium wskazało w szczególności, że tablice reklamowe co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Zdaniem Kolegium, powołane przez Zarząd [...] przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych nie stanowiły przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."). II.4. Zarząd [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. II.5. SKO decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchyliło decyzję Zarządu [...] z [...] sierpnia 2015 r. Kolegium wskazało w szczególności, że pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. II.6. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. Zarząd [...] po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarząd [...] wskazał w szczególności, że z uwagi na usytuowanie wnioskowanego urządzenia reklamowego w granicach rodzinnego ogrodu działkowego dokonano analizy pod kątem możliwości kontynuowania, bądź uzupełnienia występującej w obszarze analizowanym funkcji rekreacyjno - wypoczynkowej realizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Powyższe wykazało, że planowany na przedmiotowym terenie nośnik reklamowy nie mieści się w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i jest elementem obcym w analizowanym obszarze. Nie stanowi on kontynuacji występującej tu funkcji. Obiekt w postaci nośnika reklamowego nie stanowi także elementu uzupełniającego ww. funkcję. Wnioskowane urządzenie reklamowe nie świadczy bowiem żadnych usług dla osób przebywających na terenie ww. ogrodu działkowego i nie służy zaspakajaniu ich potrzeb. Oddziaływanie wielkoformatowej reklamy nie jest związane bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspakajaniem potrzeb przedmiotowego terenu. Istotne jest także, że urządzenie reklamowe o wysokości ok. 12 m stanowi dominantę wysokościową w stosunku do niskiej zabudowy ogródków działkowych oraz występującej na tym terenie zieleni. Od strony ogrodu urządzenie to postrzegane jest jako ponadwymiarowa konstrukcja stalowa nieproporcjonalna w stosunku do elementów zagospodarowania działek. Tak więc, przedmiotowy nośnik reklamowy nie wpisuje się w otaczającą przestrzeń. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i jest sprzeczna z rekreacyjno - wypoczynkową funkcją terenu objętego analizą, na którym jest usytuowana. Dominacja wieloformatowego urządzenia reklamowego nad terenem zagospodarowanym wieloletnią zielenią z niską zabudową altan działkowych wskazuje na brak możliwości bezkolizyjnego współistnienia planowanej funkcji z obecną formą zabudowy. Przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi element obcy na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], będącego enklawą zieleni pomiędzy pasami drogowymi ulic: [...],[...] i [...]. Z uwagi na swoją wielkość ww. urządzenie w sposób niekorzystny wpływa na aktualne zagospodarowanie tego terenu, stanowiąc zagrożenie dla wegetacji występującej tu roślinności. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na to, że teren komunikacyjny (ul. [...] i ul. [...], ul. [...]) wzdłuż którego przebiega ogrodzenie ww. rodzinnego ogrodu działkowego i przy którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, stanowi przestrzeń publiczną. Wnioskowany nośnik reklamowy ostro kontrastuje z uporządkowanym, reprezentacyjnym charakterem tej przestrzeni, obniżając jakość ekspozycji widokowej. Tym samym inwestycja silnie koliduje z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju zaburzając relacje kompozycyjno - estetyczne tego terenu, co prowadzi do jego degradacji. Brak jest również, możliwości kontynuowania funkcji na podstawie usytuowanych w granicach obszaru analizowanego pawilonów usługowych stanowiących uzupełnienie dla występującej tu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w rejonie ul. [...] nr [...],[...]). Forma ww. obiektów (pawilony) wskazuje, iż realizacja usług, a więc działalności o różnorodnym charakterze, odbywa się na analizowanym obszarze poprzez bezpośredni dostęp mieszkańców do danych usług. Sam nośnik reklamowy nie świadczy natomiast usług dla mieszkańców, czy osób przebywających na danym obszarze. Właściciel takiego obiektu świadczy bezpośrednio usługę jedynie na rzecz podmiotu reklamującego się. Nie ma tu żadnej możliwości zaspokajania potrzeb (zapotrzebowania na usługi) odbiorcy na danym terenie. Oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia czy też wspomaga inne funkcje, w szczególności mieszkaniowe, czy też usługowe, realizowane w obiektach kubaturowych. Z punktu widzenia technicznego obiekty te ( pawilony usługowe) są zupełnie odmiennymi obiektami od nośnika reklamowego. Parametry tych obiektów są w sposób oczywisty tak odmienne, że nie da się ich w żaden sposób do siebie odnieść, czy też wykazać ich podobieństwa. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest co prawda konieczne, aby w obszarze objętym analizą urbanistyczną istniał obiekt, który zarówno funkcją jak i wszystkimi swoimi parametrami odpowiadałby planowanej inwestycji, jednakże wystarczające jest, to że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów obiektów występujących w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Występujące w obszarze analizowanym kubaturowe obiekty usługowe, mają zupełnie odmienną funkcję niż wnioskowany nośnik reklamowy, realizowaną w inny, nie dający się przyrównać i uznać za podobny, sposób. Powyższe uniemożliwia wyznaczenie na ich podstawie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika. Zdaniem Zarządu [...], na uwagę zasługuje również fakt, iż kolizję z elementarnymi zasadami ładu przestrzennego potwierdza, także przeprowadzona analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006r. z późn zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z późn. zm.), obowiązującego dla położonego w granicach obszaru analizowanego terenu po północnej stronie ul. [...]. W Studium przedmiotowy teren oznaczony jest jako teren zieleni urządzonej ZP1, na którym: • ustala się m.in. ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej, • dopuszcza się modernizację i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarcza (oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (altany, pergole, groty) oraz komunikacyjna (schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia. Dopuszcza się ponadto przekształcenie ogrodów działkowych w tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 1 ww. planu miejscowego maksymalna wielkość powierzchni reklamowej dopuszczonej do lokalizacji na terenie w granicach planu, ustalona jest do 18 m² włącznie. Dopuszczenie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nośnika o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej ok. 32 m² (zgodnie z wnioskiem inwestora), usytuowanym w sąsiedztwie terenu objętego ustaleniami ww. planu miejscowego, prowadziłaby do dużych dysproporcji w wielkości reklam na sąsiadujących ze sobą terenach. Należy podkreślić, że zapisy ww. planu miejscowego winny być brane pod uwagę ze względu na ich oddziaływanie na obszar analizowany. Zapisy obowiązującego planu miejscowego determinują m.in. ocenę, jak na danym obszarze kształtują się kwestie związane z funkcjonowaniem tego obszaru pod kątem planowanej inwestycji. II.7. Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium wskazało w szczególności, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r."). W § 3 tego rozporządzenia wskazano na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Jedną z przesłanek jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuję się w tym przepisie jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w tym przepisie prawa oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07). Wymóg o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, iż kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy występuje wyłącznie wtedy, jeśli w obszarze analizowanym świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10). Podkreślić należy, iż co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nośników reklamowych firmy [...] posadowionych na działce nr [...], na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. Przeprowadzona analiza wykazała, iż nie stanowi kontynuacji funkcji rekreacyjno - wypoczynkowej w postaci Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Dodatkowo na przedmiotowym terenie zabudowę stanowią parterowe altany działkowe o niewielkiej powierzchni zabudowy ukryte wśród zieleni. Autor analizy wskazał, iż wybudowana reklama wielkoformatowa nie jest związana z bieżącym i aktualnym zaspakajaniem potrzeb przedmiotowego terenu. Przedmiotowa reklama stanowi budowlę o wysokości 12 metrów, natomiast zabudowy na terenie ogródków działkowych jest niska, co w efekcie skutkuje elementem nieproporcjonalnym i obcym w analizowanym obszarze. W analizie obszaru wskazano, iż reklama wielkoformatowa nie tylko nie stanowi kontynuacji funkcji, ale również jest sprzeczna z zastaną funkcja terenu oraz zaburza przestrzeń publiczną na terenie ciągu komunikacyjnego wzdłuż ul. [...]. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ I instancji w toku postępowania, w oparciu o analizę sporządzoną przez uprawnionego architekta, przedstawił okoliczności wskazujące na naruszenie ładu przestrzennego. Zatem uznać należy, iż nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji Zarządu [...]. Odnosząc się do treści odwołania Spółki organ wskazał, iż z analizy urbanistycznej wynika sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu oraz naruszenie ładu przestrzennego przez w/w inwestycję. III.1. Skargę na wskazaną wyżej decyzję wniosła Spółka zarzucając naruszenie: a) § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez określenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej od odległości wymaganej w § 3 ust. 2 Rozporządzenia co jednoznacznie miało wpływ na wielkość obszaru analizy i ustalenia co do istniejącej zabudowy oraz ustaleń co do nowej zabudowy, b) Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, c) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez niedostrzeżenie naruszenia §3 ust. 2 Rozporządzenia i dopuszczenie jako dowodu analizy obejmującej obszar wielokrotnie mniejszy od obszaru, który winien być poddany analizie. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji pominęły okoliczność front działki nr [...] z obrębu [...] ma ok. 59 m, więc granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (3 x 59 m) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Okoliczność, że front działki ma 177 metrów wynika z załączonego do skargi wydruku z portalu: [...] w odniesieniu do działki ew. nr [...]. Organ II instancji ustalił, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji. Takie ustalenia zostały oparte o błędnie wyznaczony obszar analizy, który zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wg ustaleń skarżącej front działki ma 59 m, więc granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości 177 m. Skoro organ I instancji wyznaczył ww. granicę w odległości jedynie 50 metrów, to oznacza, że owa wymagana prawem odległość granicy obszaru analizowanego została prawie 30 -krotnie zaniżona. Niewątpliwie aż tak duże ograniczenie obszaru analizowanego skutkuje tym, że dokonane ustalenia są całkowicie niemiarodajne i nie powinny być uznane za dające podstawę do wydania prawidłowej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Poprawna bowiem decyzja w sprawie warunków zabudowy winna bazować na analizie obszaru wokół inwestycji, którego granice zostały zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia wyznaczone. Przedstawione powyżej uchybienie w zakresie ustalenia minimalnej odległości granic obszaru analizowanego wskazuje jednoznacznie na to, że zarówno organ I jak i organ II instancji naruszyły nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W tym bowiem celu organ I instancji winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki. Skoro front działki wynosi 59 metrów, to wyznaczenie odległości granic obszaru analizowanego na 50 metrów oznacza bardzo duże ograniczenie obszaru analizy. Takie ograniczenie obszaru analizy ma niewątpliwie olbrzymi wpływ na wynik sprawy. III.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Zasadny okazał się zarzut naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy podkreślić, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Autor analizy urbanistycznej nie może wyznaczyć granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej, niż nadmieniona wyżej szerokość frontu działki. Wynika to jasno z użycia sformułowania "w odległości nie mniejszej niż". Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1936/13, CBOSA). Prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego ma kluczowe znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r., to na obszarze analizowanym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza ta ma zatem podstawowe znaczenie dla oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy przy tym podkreślić, że pojęcie działki sąsiedniej nie powinno być ograniczane do działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15 , CBOSA). Przenosząc powyższy ustalenie na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w analizie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Zarządu [...] z [...] listopada 2016 r. za podstawę ustalenia granic obszaru analizowanego przyjęto nie front działki ew. nr [...], a "front terenu objętego wnioskiem". Szerokość trzykrotności tego frontu terenu ustalono na 30 m, zatem autor analizy przyjął granice obszaru analizowano na poziomie wartości minimalnej (tj. 50 m). Takie podejście autora analizy narusza § 2 pkt 5 Rozporządzenia z 2003 r., gdzie przez front działki rozumienie się nie cześć działki objętą wnioskiem (teren inwestycji), a część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analiza załącznika graficznego do decyzji Zarządu [...] z [...] listopada 2016 r. (z uwzględnieniem skali mapy 1:500) potwierdza twierdzenia skargi, że front działki nr [...] od strony ul. [...] ma szerokość ok 50 m. Zatem prawidłowo ustalone granice obszaru analizowano winny w niniejszej sprawie wynieść minimum trzykrotność tej wartości. Oczywiste jest, że tak istotne poszerzenie granic obszaru analizowano mogło doprowadzić od odmiennych konkluzji co spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Równocześnie należy podkreślić, że sąd w niniejszym postępowaniu nie może przesądzać, do jakich konkluzji ma dojść organ prowadząc postępowanie w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej determinuje natomiast zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji. Dokument ten ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i jego ocena winna nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Równocześnie należy podnieść, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. miały charakter wtórny wobec podstawowej kwestii, jaką było prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. IV.3. Dodatkowo Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zwraca uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, rozpoznając sprawę o ustalenie lokalizacji nośnika reklamowego organy winny mieć na uwadze szczególny charakter i cel takiej inwestycji. W szczególności tablice reklamowe co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają jego funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2010 r., II SA/Gl 1046/09, CBOSA). Warto podkreślić, że Kolegium trafnie zwróciło uwagę na tę zasadę w dwóch wydanych w niniejszej sprawie decyzjach uchylając rozstrzygnięcia Zarządu [...]. W takim kontekście brak odniesienia się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji narusza zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Przede wszystkim analizując dopuszczalność zlokalizowania nośnika reklamy nie należy wymagać – jak uczynił to Zarząd [...] – aby nośnik ten pełnił funkcje służebną wobec mieszkańców obszaru analizowanego. Otóż reklama widoczna z miejsc publicznych (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) jest skierowana do każdej osoby, która ma z nią kontakt (chociażby przez niedługi czas – np. kierowców i innych uczestników ruchu), a nie tylko do osób, które stale przebywają w danej okolicy. W tym aspekcie przy ocenie dopuszczalności lokalizowania na danym terenie reklam decydujące znaczenie mają nie tyle względy kontynuacji funkcji zabudowy, co zachowania ładu przestrzennego. Orzekające organy winny mieć przy tym na uwadze, że prawo do prowadzenia reklamy, w tym reklamy zewnętrznej (outdoorowej), a zatem również reklamy bilbordowej, stanowi istotny element gospodarki rynkowej opartej na swobodzie działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP). Ponadto, w orzecznictwie TSUE, Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się jednolicie, że prawo do reklamowania towarów lub usług jest elementem tak fundamentalnej wartości w każdym demokratycznym państwie prawnym jak wolność wypowiedzi (tzw. commercial speech) – por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK-A 2003/1/4 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Prawo do prowadzenia reklamy nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na tak istotną wartość jak ład przestrzenny. Zadaniem organów jest tu jednak wyważenie tych wartości w ramach zasady proporcjonalności i w razie decyzji odmownej przekonujące uzasadnienie rozstrzygnięcia ze wskazaniem, że w danym przypadku ochronie ładu przestrzennego należy przyznać pierwszeństwo. Po drugie, co również umknęło Kolegium, Zarząd [...] odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mógł się odwołać do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] ani do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Pierwszy ze wskazanych aktów nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Z kolei plan miejscowy jest alternatywną wobec decyzji o warunkach zabudowy formą kształtowania ładu przestrzennego i nie może on wpływać na treść takiej decyzji (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Z punktu widzenia analizy urbanistycznej dokonywanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy kluczowe znaczenie ma faktyczna zabudowa na obszarze analizowanym, a nie zabudowa planowana. Sąd podziela natomiast pogląd wyrażony przez oba orzekające w sprawie organy, że w ramach dokonywania rzeczonej analizy nie należy brać pod uwagę obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2016 r., IV SA/Po 205/16, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.5. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.