IV SA/Wa 1293/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skarg M. M., S. K., K. S., K. S., M. R. i J. N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2004 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2002 r. nr (...); II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących M. M., S. K., K. S., K. S., M. R. i J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. N., M. M., S. K., K. S., T. M., L. S., M. R. i S. K. z dnia [...] grudnia 2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności 6 decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa tj: 1. decyzji z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową 2. z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową 3. z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; 4. z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową na terenie miasta S.; 5. z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowa 6. z dnia [...] lutego 1999 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Wnioskodawcy pismem z dnia 9 kwietnia 2002 r. zwrócili się do Ministra Środowiska o uchylenie powyższej decyzji i o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionych 6 decyzji. Zarzucili organowi orzekającemu: 1. Naruszenie art. 107 § 1 Kpa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2002 r. poprzez brak wskazania podstawy prawnej w sentencji ww. decyzji oraz pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do nieistniejącego organu. 2. Brak właściwości organu do rozpatrywania odwołań i wydawania decyzji w oparciu 0 przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. 3. Wydanie ww. decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych 1 Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1998 roku i z dnia [...] lutego 1999 roku przy braku właściwej reprezentacji Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. 4. Niedoręczenie stronom postępowania wydanych wcześniej 6 decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów podniesionych przez strony odwołujące się organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 107 § 1 Kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2002 r. jest niezasadny. Jakkolwiek w sentencji ww. decyzji przywołany został art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, zamiast art. 158 § 1 Kpa, to nie wpłynęło to na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Z kolei błędne wymienienie w pouczeniu o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jako organu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych Leśnictwa wynika z oczywistej omyłki. Nie miała ona jednak wpływu na realizację przez strony przysługujących im uprawnień, bowiem skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy do właściwego organu. Odnosząc się zaś do zarzut braku właściwości Ministra Środowiska, jako organu II instancji do rozpatrywania odwołań od decyzji Wojewody Katowickiego w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, organ wskazał, iż był on wielokrotnie podnoszony przez skarżących i wyjaśniany w kolejnych decyzjach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko w tej sprawie, stwierdzając w wyrokach: z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA. 557/99 i 736 - 777/99 i z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akr II SA. 3345/01, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa następnie Minister Środowiska był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] września 1998 r. Także podnoszony przez skarżących zarzut braku właściwej reprezentacji Wspólnoty Leśno- Gruntowej w S. przy wydawaniu decyzji administracyjnych był przedmiotem badania przed NSA. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SA. 2374/99 stwierdził, że interes wspólników był skutecznie chroniony w okresie, gdy nie był dla Wspólnoty ustanowiony kurator, gdyż jej członkom przyznawano uprawnienia procesowe. Rozstrzygnięcie NSA w tej sprawie jest wiążące dla organu administracji załatwiającego sprawę. W kwestii niedoręczenia wszystkim stronom postępowania wydanych decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa organ wskazał, iż decyzje kierowane były do Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowych w S., który w postępowaniu administracyjnym mógł reprezentować wyłącznie spółkę. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku 2 dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SA. 2374/99. Sprawa ta była również przedmiotem postępowania NSA zakończonego wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA. 557/99 i 736 - 777/99. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., S. K., K. S., K. S., M. R. i J. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2002r. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili, iż wydane one zostały przez niewłaściwy organ, bowiem zgodnie ze stanowiskiem Ministra Środowiska wyrażonym w piśmie z dnia 3 grudnia 2001 r. organem właściwym w sprawach rozstrzyganych w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co wynika z art. 85 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie skarżący wskazali, iż w sprawie złamano prawo poprzez niedoręczenie decyzji wszystkim uprawnionym do tego stronom. W pismach procesowych w tym między innymi w piśmie z dnia 21 listopada 2007r, skarżący podkreślili, iż wydając zaskarżone decyzje organ naruszył przede wszystkim uprawnienia przysługujące Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno- Gruntowej w S. poprzez uniemożliwienie jej udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2002r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności 6 decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa tj: decyzji z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową na terenie miasta S.; z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowa 6. z dnia [...] lutego 1999 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano zatem decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja. W rozpoznawanej sprawie orzekający organ uznał, iż kontrolowane przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie naruszają prawa w stopniu rażącym i odmówił stwierdzenia ich nieważności. Skarga skarżących została oparta na dwóch podstawowych zarzutach; 1. wydania decyzji przez niewłaściwy organ, 2.pominięcia w toku postępowania stron postępowania w tym Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno -Gruntowej w S. W ocenie Sądu zarzut pierwszy- rozpoznania sprawy przez niewłaściwy organ nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ oraz akt administracyjnych sprawy zarzut braku właściwości Ministra Środowiska jako organu II instancji do rozpatrywania odwołań od decyzji Wojewody Katowickiego w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej był wielokrotnie podnoszony przez skarżących i wyjaśniany w kolejnych decyzjach w tym w zaskarżonej obecnie. Kwestia ta stanowiła co należy podkreślić przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA. 557/99 i 736 -777/99 i z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akr II SA. 3345/01, stwierdził, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a następnie Minister Środowiska był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] września 1998 r. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżących wskazujący, iż właściwym w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zgodnie z Art. 85 pkt. 7 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, jak podkreślony w w/w wyrokach, iż do zakresu działania ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na podstawie przepisów o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powierza zaś ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa jedynie kompetencję do ustalania wzoru statutu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Tym samym w sprawie organ zobligowany był ustalać właściwość rzeczową. Zgodnie zaś z art. 20 k.p.a właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skoro zaś sprawa dotyczy gruntów leśnych, organem właściwym do jej rozstrzygania zgodnie z 28 ust. 1 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej w zakresie leśnictwa jest Minister Środowiska. Tym samym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Minister Środowiska był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów podniesionych przez skarżących, pominięcia i uniemożliwienia w toku postępowania udziału w sprawie Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., Sąd uznał, niniejszy zarzut za uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt. 1 lit b p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika, iż stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji była w/w spółka. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA Sygn. akt II SA 2164/92 z dnia 12 stycznia 1994 r. i Sygn. akt IV SA 2328/99 z dnia 15 września 2000 r.) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz zgodnie z art. 29 Kpa każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem prowadząc postępowanie nieważnościowe Minister Środowiska całkowicie pominął w/w spółkę jako stronę tegoż postępowania. Wskazać przy tym należy, iż z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji, spółka ta nie posiadała organów uprawnionych do jej reprezentacji zgodnie z art. 38 kodeksu cywilnego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...] oraz wydanym w wyniku rozpoznania apelacji postanowieniem Sąsu Okręgowego w K. z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt [...] kuratorem dla Spółki została ustanowiona A. K. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego Sąd Okręgowy podkreślił jednak, iż zakres uprawnień ustanowionego kuratora określony jest w art. 42 k.c.. Zgodnie zaś z art. 42 § 1 k.c. jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora. Stosownie z kolei do § 2 cytowanego artykułu kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby b jej likwidację. Interpretacja przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, iż w odróżnieniu od innych norm przewidujących w systemie prawa dopuszczalność bądź obowiązek powołania kuratora kurator ustanowiony na podstawie art. 42 k.c. ma ustawowo ściśle sprecyzowane zadania wyliczone w § 2 przytoczonego artykułu. Nie zostaje on bowiem ustanowiony w celu bieżącego prowadzenia spraw spółki, a tym samym stałego bądź czasowego zastąpienia ustawowych bądź statutowych organów osoby prawnej, a jedynie do niezwłocznego doprowadzenia bądź to do likwidacji osoby prawnej bądź też do umożliwienia jej, poprzez powołanie właściwych organów, podjęcia samodzielnego, prawidłowego działania w tym zarządzania i reprezentacji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 maja 2004 r., III CK 249/03, ÓSNC 2005/5/81, Biul.SN 2004/II, M.Prawn. 2005/9 (odnoszącego się wprawdzie do spółki akcyjnej jednak zachowującej pełną aktualność w stosunku do innych osób prawnych) kurator spółki ma podjąć wszystkie dopuszczalne działania, aby osoba prawna mogła działać przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, jak wymaga tego przepis art. 38 k.c., natomiast sam nie może organu tego zastępować. Tym samym w ocenie składu orzekającego ustanowiony w trybie art. 42 k.c. kurator nie może także zastępować organów spółki w sprawach innego typu, w tym dotyczących kwestii będących przedmiotem niniejszego postępowania tj. w przedmiocie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Tym samym w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ winien rozważyć, obecną sytuację Spółki, w tym w zakresie efektywności działania kuratora i przysługujących mu uprawnień. W zależności zaś od poczynionych ustaleń, w celu ochrony jej interesów jako strony postępowania podjąć ewentualnie decyzję o zawieszeniu postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.