IV SA/Wa 1294/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich oddala skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. "A." Sp. z o.o. w O. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. sprawy związanej z wnioskiem złożonym przez K. R. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. - działając na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 kpa - umorzył postępowanie w sprawie uznając, że wnosząca zażalenie "A." Sp. z o.o. w O. nie jest stroną w sprawie. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji organu pierwszej instancji wniosła "A." Sp. z o.o. podnosząc, że Spółka w toku postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. traktowana była jako strona bowiem kierowane były do niej wszelkie zawiadomienia o przeprowadzonych czynnościach, mogła składać wyjaśnienia, wnioski dowodowe, zadawać pytania świadkom i zapoznawać się z aktami sprawy. Ponadto informowano Spółkę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wskazała również, że w jej ocenie stroną niniejszego postępowania jest zarówno wnioskujący o przyznane płatności K. R. jak i "A." Sp. z o.o. w O. będąca dzierżawcą gruntów objętych wnioskiem. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L.. W uzasadnieniu organ podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji musiała zostać uchylona bowiem dokonane nią rozstrzygnięcie nie znajduje podstaw prawnych. Organ wskazał, że w przypadku ustalenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., iż zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie zostało wniesione przez podmiot, który nie był strona postępowania organ powinien był, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdzić w formie postanowienia o niedopuszczalności takiego zażalenia. Skargę na wyżej opisaną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "A." Sp. z o.o. w O., żądając jej uchylenia. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zadaniem organu odwoławczego nie było dokonanie oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty oraz usunięcie wadliwości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej organ rozpatrujący odwołanie Spółki od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Skarżąca wskazała, że decyzja kasatoryjna ma charakter wyjątkowy i jej wydanie jest możliwe wyłącznie w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ wydając decyzję kasatoryjną powinien również w jej uzasadnieniu wykazać dlaczego niemożliwe było uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Tych warunków organ odwoławczy nie wypełnił, zdaniem skarżącej z tej przyczyny, iż materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazał, że nie mógł dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż musiałby wydać postanowienie w sprawie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w sprawie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie a oczywiście niedopuszczalnym jest orzekanie postanowieniem w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie narusza prawa. Kontrolowana przez organ odwoławczy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. została wydana w wyniku wniesienia przez A." Sp. z o.o. w L., na podstawie art. 37 § 1 kpa, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności w tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 K. R.. Zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 kpa jest szczególnym środkiem prawnym na niezałatwienie sprawy w terminie. Wnosi się je nie w związku z wydaniem przez organ administracji publicznej określonego postanowienia lecz w sytuacji bezczynności organu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa nie może być utożsamiane z zażaleniem rozumieniu art. 141 – 144 kpa. Organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa w stosunku do organu pozostającego w zwłoce. Zażalenie wnosi się bezpośrednio do tego organu. Ponieważ postępowanie zażaleniowe w trybie art. 37 § 1 kpa nie jest zwykłym postępowaniem zażaleniowym dot. postanowień wydanych przez organy administracji publicznej, to pojecie organu wyższego stopnia nie może być również utożsamiane z pojęciem organu odwoławczego. Organ administracji publicznej rozpoznaje zażalenie w granicach art. 37 § 2 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy, jaka organ wyższego stopnia powinien nadać swojemu rozstrzygnięciu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazać należy, iż na gruncie orzecznictwa utrwalił się pogląd, że stanowisku organu wyższego stopnia dotyczącemu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa należy nadać formę postanowienia (por. : wyrok NSA z dnia 12.04.2001 r. – sygn. akt IV SA 1866/00 – ONSA 2002/4/144; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.06.2005 r. – sygn. akt I SA/Wa 941/04 – LEX nr 179056). Doktryna wskazuje, że postępowanie toczące się w trybie art. 37 § 1 kpa jest postępowaniem wpadkowym, a więc nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Wyczerpanie trybu z art. 37 kpa jest warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc organ wyższego stopnia rozpatrując zażalenie w trybie art. 37 kpa wydaje swoje rozstrzygnięcie w formie postanowienia zarówno w sytuacji gdy uznaje jego zasadność, jak również gdy stwierdza brak zasadności zażalenia bez względu na jego przyczyny. Na postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 kpa przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zażalenia. Stronie niezadowolonej z takiego rozstrzygnięcia służy jedynie prawo złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu I instancji, w którym to postępowaniu będzie mogła dochodzić swoich racji, również i tych, że ma prawo w danym postępowaniu administracyjnym do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Przechodząc na grunt naszej sprawy należy stwierdzić, że organ wyższego stopnia tj. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. rozpoznając zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa przekroczył ramy tego postępowania wydając decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Faktycznie decyzja ta bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasad instancyjności wszczęła postępowanie administracyjne, w którym sama ta decyzja jest rozstrzygnięciem organu I instancji, od której służy odwołanie do organu II instancji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej procedury przy rozpatrywaniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa przez organ wyższego stopnia. Zatem zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. jako wydaną bez podstawy prawnej. Rozważając z kolei zarzut skarżącej Spółki, czy organ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa nie naruszył dyspozycji tego przepisu, Sąd doszedł do przekonania, że naruszenie nie nastąpiło. Podkreślenia wymaga, że wyłączną formą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985r. – Sygn. II SA 1003/85 – OSPiKA 1987, Nr 7-8, poz. 163). Rodzaje podejmowanych decyzji określa wyczerpująco art. 138 § 1 i § 2 kpa. W myśl tych przepisów uchylając decyzję organu niższego stopnia organ odwoławczy może orzec: co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji ( § 1) albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( § 2). Wobec powyższego należy podnieść, iż w sytuacji, gdy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznając odwołanie A." Sp. z o.o. w O. słusznie zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji nie mógł jednocześnie sam orzec w sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji o niezasadności zażalenia, czy też jak wskazuje organ o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Decyzja taka byłaby wydana z naruszeniem zasad właściwości przewidzianych w art. 37 § 1 kpa, gdyż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem administracji publicznej wyższego stopnia nad Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w rozumieniu tego przepisu. Ponadto skoro rozstrzygnięcie w trybie art. 37 § 1 kpa organ administracji publicznej wyższego stopnia podejmuje w formie postanowienia, to niedopuszczalne byłoby uchylenie decyzji postanowieniem, gdyż stosownie do treści art. 138 kpa oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa byłoby to niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.