IV SA/Wa 1295/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabella Janson, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Wojewoda [...] - na podstawie art. 138 §2 kpa - uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] grudnia 2005r. orzekającą o wymeldowaniu A. P. wraz z dziećmi R. i E. P. z pobytu stałego z budynku mieszkalnego znajdującego się w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...].12.2005r. Burmistrz Gminy i Miasta G. orzekł o wymeldowaniu A. P. oraz jej małoletnich dzieci R. i E. z pobytu stałego z budynku byłej szkoły podstawowej przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony J. W.. W 2001 roku najemczyni wyprowadziła się i wymeldowała z przedmiotowego lokalu. Od tego czasu lokal jest niezamieszkały, budynek jest zdewastowany. Od 2000r. nie ma w nim bieżącej wody i nie funkcjonuje centralne ogrzewanie. A. P. nie przebywa w tym lokalu z zamiarem stałego zamieszkania, o czym świadczy stan przedmiotowego lokalu, dokonywane kontrole, które nie potwierdziły ich przebywania w nim, zeznania sołtysa wsi oraz listonosza doręczającego korespondencję w G. a także świadków J. W., J. P. oraz osób stale pracujących na przedmiotowej nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby A. P. pozostawała z mężem w separacji i nie tworzyli wspólnie gospodarstwa domowego. Ich małoletnie dzieci uczęszczają do szkoły podstawowej w G., która od miejsca zamieszkania oddalona jest o około 300 m. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A. P. organ II instancji zważył, iż organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób motywów swojego rozstrzygnięcia oraz okoliczności faktycznych związanych z przesłanką określoną w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 87, z późn. zm.) stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że organ ewidencyjny oparł swoje stanowisko na wskazaniu dowodów potwierdzających fakt niezamieszkiwania przez A. P. w przedmiotowym lokalu natomiast nie odnosi się do okoliczności zamieszkiwania w innym miejscu, co nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy odwołująca opuściła lokal przy ul. [...] i czy skoncentrowała swoje życie w innym lokalu. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził naruszenie art. 68§2 kpa gdyż protokoły przesłuchania świadków przesłuchiwanych w obecności stron nie zostały przez nich podpisane. Na niektórych protokołach brak jest również podpisu osoby podpisującej protokół. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodził się A. B., wnosząc skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 15 ust. 2 w\w ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uzależnienie wymeldowania od dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych przez przepisy, Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 12 w zw. z art. 8 i 138§2 kpa poprzez doprowadzenie do przewlekłości postępowania w wyniku trzykrotnego uchylania decyzji o wymeldowaniu w sytuacji gdy dojrzała już ona do merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Działając na podstawie art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), po zapoznaniu się ze skargą A. B. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2006r. i utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] grudnia 2005r. orzekająca o wymeldowaniu A. P. z pobytu stałego z lokalu jak wyżej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak wynika z tego przepisu nie jest istotne ustalenie okoliczności nowego miejsca zamieszkania lub koncentracji życia danej osoby w innym miejscu. Przepisy wyraźnie wskazują, że przesłanką do wymeldowania jest opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego, co zostało przez organ dowiedzione i co potwierdza w swej decyzji Wojewoda [...]. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono bowiem, że A. P. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, o czym świadczy stan przedmiotowego lokalu, dokonywane kontrole, które potwierdziły fakt niezamieszkiwania, zeznania licznych świadków, w tym osób pracujących stale na tej nieruchomości, listonosza, sołtysa jak i obecnego właściciela nieruchomości. Organ podkreślił natomiast, że nie jest przesłanką wymeldowania ustalenie nowego miejsca zamieszkania danej osoby a ustalenie opuszczenia miejsca pobytu stałego. W kwestii naruszenia przez organ I instancji art.68§2 kpa organ uznał, iż mimo uchybień proceduralnych w tym zakresie nie miało to wpływu na stan faktyczny sprawy tzn. na spełnienie przesłanki koniecznej do wydania rozstrzygnięcia o wymeldowaniu. Poza tym zgodnie z art. 138§2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W niniejszej sprawie wszelkie przesłanki przemawiające za wymeldowaniem A. P. zostały spełnione. A. P. wniosła skargę na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Skarżąca zaprzeczyła ustalonym przez organ okolicznościom jakoby nie zamieszkiwała w miejscu stałego zameldowania. Dodatkowo podniosła, że organ nie wyjaśnił, czy -jeśli wyprowadzenie miało miejsce - nastąpiło ono dobrowolnie czy też pod wpływem presji wywieranej przez właściciela nieruchomości. Podtrzymała także zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...].12.2005 r. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 18 grudnia 2006r. zaprzeczyła ażeby lokal pozbawiony był prądu i centralnego ogrzewania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w warunkach tzw. autokontroli tj. na podstawie art. 54§3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił własną, wcześniejszą decyzję wydaną po rozpoznaniu odwołania A. P. i utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. orzekającą o wymeldowaniu w\w z miejsca pobytu stałego w G. przy ul. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 z późn.zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - podzielił stanowisko organu co do tego, że do orzekania w przedmiocie wymeldowania na podstawie w\w przepisu niezbędne jest ustalenie jedynie jednej przesłanki a mianowicie czy osoba, której postępowanie dotyczy opuściła miejsce stałego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalił się natomiast jednolity pogląd, że spełnienie tej przesłanki następuje wówczas gdy wyprowadzenie jest dobrowolne i wynika z własnej woli osoby, której dotyczy postępowanie. ( tak m.in. wyrok NSA z dnia 3.04.2000 VSA 1784\99 niepubl. , wyrok NSA z dnia 17.03.2003 R. VSA2323\02 Lex 159183, wyrok NSA z 23.02.2001 VSA 3169\00 Lex 50123 i in.). W konsekwencji zatem na organie ewidencyjnym nie ciąży obowiązek ustalania dodatkowo nowego miejsca pobytu takiej osoby. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. nieustalenie powyższego było podstawą uchylenia decyzji z dnia [...].12.2005r. Stanowisko organu co do tego, że uchylając decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. organ odwoławczy uzależnił warunki wymeldowania od dodatkowych przesłanek niewymienionych w przepisach prawa jest prawidłowe. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji co do tego, że sprawa została należycie wyjaśniona a zebrany materiał jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wymeldowania A. P. z miejsca pobytu stałego. Kwestia charakteru prawnego decyzji autokontrolnej była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ostatecznie zarówno na tle regulacji nieobowiązujących już: art. 200 §2 kpa jak i 38 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja ta ma charakter decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, niejako zastępuje poprzednią. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984r. ( IIIAZP 8\83 OSNCP 1985\10\143) oraz NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 20.03.2000 (OPS 16\99 ONSA 2000\3\94). A zatem na organie rozpoznającym ponownie sprawę w wyniku autokontroli ciąży obowiązek - w myśl obowiązującej zasady prawdy obiektywnej -podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107 §3 kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżoną decyzja została wydana z naruszeniem w\w reguł postępowania. Organ - utrzymując w mocy decyzje organu I instancji przyjął wszak, że A. P. nie przebywa z zamiarem stałego zamieszkania w lokalu przy ul. [...] w G. o czym świadczą dokonane kontrole, które potwierdziły ten fakt, stan lokalu i zeznania świadków w tym osób stale pracujących na nieruchomości, listonosza i aktualnego właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu zebrane dowody nie uzasadniają stanowczych twierdzeń organu w omawianym zakresie. Nie może wszak ujść uwadze, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się protokół kontroli lokalu mieszkalnego przy ul. [...] dokonanej dnia 31 maja 2005r, podczas której obecne były strony postępowania ( bądź ich przedstawiciele), a z którego wynika, że w kuchni znajdował się sprzęt gospodarstwa domowego taki jak garnki jak też woda w baniakach (bezsporne jest, że w kranach nie ma wody). W łazience znajdowała się wanna i toaleta ( zaznaczono, że "woda spływa") natomiast w pokoju znajdowały się sprzęty domowego użytku, jak też telewizor i piecyk, którym ogrzewano pomieszczenie. Organy administracji w żaden sposób nie ustosunkowały się do tego dowodu. Podobnie z zeznań świadka J. W. (k. 146 i 147 akt postępowania administracyjnego) jak i J. P. ( k. 72) wynika, że A. P. wraz z dziećmi i braćmi ( co do braci toczy się odrębne postępowanie o wymeldowanie) zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. W aktach sprawy znajduje się również wyciąg z odczytów licznika poboru energii elektrycznej (k.103), który nie pozwala na stanowcze stwierdzenie - jak to uczynił organ - że od wielu lat energia ta nie jest pobierana. Organy nie ustosunkowały się w żaden sposób również do tych dowodów. A zatem należy stwierdzić, że organ administracji nie dokonał prawidłowo oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustalając stan faktyczny w sytuacji posiadania dowodów niepotwierdzających przyjętej tezy organ winien szczegółowo uzasadnić, na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń faktycznych (w tym wypadku ze wskazaniem nazwisk świadków) przyczyn, dla których tym właśnie dowodom dał wiarę oraz przywołać pozostałe dowody, którym odmówił wiarygodności z uzasadnieniem takiego stanowiska. Tylko taka analiza dokonana przez organ administracji umożliwi sądowi administracyjnemu ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trafny jest zatem zarzut skarżącej co do tego, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Natomiast brak podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu niewyjaśnienia czy wyprowadzenie miało charakter dobrowolny w rozumieniu w\w ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy wszak zwrócić uwagę, że zarzut braku dobrowolności pojawił się po raz pierwszy w skardze do sądu. Wprawdzie organ administracji ma obowiązek z urzędu wnikliwie ustalić stan faktyczny sprawy jednakże materiał dowodowy nie dał podstaw do konieczności dodatkowych wyjaśnień co do dobrowolności ewentualnego wyprowadzenia się z lokalu. Co więcej ani w skardze ani do protokołu rozprawy dnia 18.12.2006r. A. P. nie uzasadniła potrzeby prowadzenia postępowania w tym zakresie. Trafny jest zarzut skarżącej co do naruszenia art. 68§2 kpa odnoszący się do tego, że część protokołów nie została należycie sporządzona. Należy jednak zwrócić uwagę, że w myśl art. 75 §1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem a co może wyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ prawidłowo zatem ocenił, że uchybienia organu przeprowadzającego ten dowód pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując - zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji tj. decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...].12.2005 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawego. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia będzie konieczność oceny legalności decyzji z dnia [...].02.2006r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek wniesionej przez A. B. skargi przy czym organ rozważy możliwość wydania ponownie decyzji na podstawie art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. Na marginesie jedynie wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do wymeldowania A. P., tymczasem zaskarżona przez nią decyzja z dnia [...].12.2005r. dotyczy również jej małoletnich dzieci. Powyższe wskazywałoby na to, że uchylając w całości zaskarżoną własną decyzję organ, w wyniku autokontroli, rozstrzygnął sprawę jedynie częściowo. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 w\w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji