IV SA/Wa 1298/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. H. od pisma Naczelnika w Wydziale Konserwacji i Środowiska [...] z [...] października 2016 r. znak: [...] informującego, iż działka R. H. (stanowiąca działkę nr ew. [...]) nie graniczy bezpośrednio z działkami nr ew. [...],[...] i [...] i nie jest zagrożona spływem wód z tych działek, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Wnioskiem z [...] września 2016 r. (data wpływu do Urzędu [...][...].09.2016r.) R. H. wniósł o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w stosunku do właścicieli gruntów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w [...], zwłaszcza oznaczonych jako dz. nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Pismem z [...]października 2016 r. znak: [...] Naczelnik w Wydziale Konserwacji i Środowiska [...] udzielił odpowiedzi na ww. pismo wskazując, że działka pana R. H. (stanowiąca działkę nr ew. [...]) nie graniczy bezpośrednio z działkami nr ew. [...],[...] i [...] i nie jest zagrożona spływem wód z tych działek. Od powyższego pisma R. H. wniósł zażalenie zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując zażalenie stwierdziło, że zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Zażalenie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest postanowieniem. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 238/10, dostępny w systemie CBOSA-www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pismo Naczelnika w Wydziale Konserwacji i Środowiska [...] z [...] października 2016 r. znak: [...], nie zawiera wszystkich potrzebnych elementów skutkujących uznaniem go za postanowienie. Nie wskazano w nim organu wydającego rozstrzygnięcie, a także nie zawarto rozstrzygnięcia o istocie sprawy, zaś pisma nie podpisała osoba reprezentująca organ administracji. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, pismo Naczelnika w Wydziale Konserwacji i Środowiska [...] z [...] października 2016 r. znak: [...], nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego aktu jako postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. wniósł R. H.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. : 1. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której wniesione zażalenie było skuteczne i dopuszczalne; 2. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia Prezydenta. Wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi – stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). W sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (art. 61a § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Natomiast element wymieniony w § 2 tego przepisu (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia) uzyskuje wymiar obowiązkowy, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyrok NSA z 23 maja 2011 r., I GSK 238/10, LEX nr 990060). W ocenie Sądu, zgodzić się należy z Kolegium, że sporne pismo Naczelnika w Wydziale Konserwacji i Środowiska [...] z [...] października 2016 r. znak: [...] nie zawiera wszystkich potrzebnych elementów skutkujących uznaniem go za postanowienie. Przede wszystkim nie wskazano w nim organu administracji publicznej wydającego akt, a także nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, oraz pisma nie podpisała osoba reprezentująca organ administracji. Ponadto adresatem pisma jest "[...] Kancelaria Prawna sp. j. ul. [...]" a nie R. H., który złożył wniosek z [...] września 2016 r. o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Mimo to, zdaniem Sądu, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w przedmiotowej sprawie. Faktem jest, że R. H., wniósł wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, a organ pozostaje w bezczynności, nie podejmując prawnie skutecznych czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie uznał zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ww. ustawy.