IV SA/Wa 1299/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi E. G. i I. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę IV SA/Wa 1299/14 UZASADNIENIE i Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].04.2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...].02.2014 r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. i obrębu W., dotyczących przebiegu granicy między działką o nr. ew. [...], stanowiącą własność E. i I. G., a działkami o nr. ew. [...] oraz o nr. ew. [...], stanowiącymi własność Gminy W. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko I. Instancji, że przedmiotowe dane, zawarte w operacie opisowo- kartograficznym, istnieją od założenia ewidencji gruntów i budynków. Zostały wprowadzone na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za numerem [...] obrębu Z. oraz za numerem [...] obrębu W.. Przebieg granic między działką nr [...] a [...] nie był kwestionowany od założenia ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie przez starostę udokumentowanych zmian do bazy danych na podstawie następujących dokumentów: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych - w ocenie organu odwoławczego, dokumenty złożone przez I. i E. G., nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organ II. instancji podzielił stanowisko Starosty, że z przedstawionych przez skarżących dokumentów jak i dokumentów wchodzących w skład Państwowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (zwanego dalej Zasobem) wynika, iż kwestionowana przez nich granica pomiędzy działką nr [...] a nr [...] ma taki sam przebieg, jak wykazany obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego zmianę przebiegu granicy działki nr [...] od strony ulicy - działki nr [...], według żądania I. i E. G. - uznaje za bezpodstawną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego potwierdził, że ewidencja gruntów wsi Z. gm. W. została założona w 1965 roku na podstawie oświadczenia stron i przedstawionych przez strony dokumentów planu scaleniowego sporządzonego w 1937 roku. W ocenie organu II. Instancji, po analizie zebranej dokumentacji można stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 75 i 76 K.p.a. o oraz art. 7d art. 20 ust. 1 i 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w piśmie Starosty O. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o treści: "ewidencja gruntów wsi Z. została założona w roku 1969 na podstawie aktualizacji planu scaleniowego przeprowadzonego przed 1939 rokiem, natomiast ewidencja gruntów wsi W. została założona w roku 1969 na podstawie 1 pomiaru bezpośredniego w terenie. Zarówno materiały archiwalne znajdujące się w operacie pomiarowym wsi Z. jak i materiały z operatu pomiarowego wsi W. pozwalają na określenie przebiegu granic obu wsi. Niestety przebieg granicy pomiędzy wsiami jest wskazany różnie w ww. opracowaniach. Na podstawie materiałów znajdujących się w zasobie nie można jednoznacznie stwierdzić, który przebieg granicy jest prawidłowy". Organ II instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił, że dwa ostatnie zdania w tym cytacie są nieprecyzyjnie sformułowane i zaprzeczają wcześniejszym wyjaśnieniom. W czasie pomiaru bezpośredniego wsi W. wykonanego w 1966 r. (szkic nr 82) została zamierzona granica zewnętrzna wsi Z.. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że dla skarżących nie ma to bezpośredniego znaczenia, ponieważ są oni właścicielami działki nr [...]. Natomiast pomiędzy działką nr [...] położoną we wsi Z., a granicą wsi W. znajduje się działka nr [...] (droga), stanowiąca własność Gminy W.. We wniesionej skardze zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 75, 76 K.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz niewykazanie z urzędu aktywności organu, zmierzającej do modernizacji katastru w trybie art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy do zadań starosty należy m.in. okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji oraz niewskazanie na jakich dowodach organ oparł swoją decyzję w sytuacji kiedy z dokumentów znajdujących się w geodezji wynika różny przebieg granicy i nie da się jej jednoznacznie ustalić, 2. naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że złożone przez skarżących dokumenty nie stanowią dokumentów mogących stanowić podstawę wpisu, 3. naruszenie przepisów § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz. U, Nr 263, poz. 1572) w związku z paragrafem 39 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - polegające na uznaniu, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy, oraz uznanie, że mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami są prawidłowe i zgodne z przepisami, w sytuacji kiedy w trakcie czynności ustalenia położenia punktów granicznych, poprzedzających geodezyjny pomiar tych punktów, ujawniony zostanie spór graniczny, a jednocześnie dotychczasowe dane z ewidencji dotyczące tych punktów, ze względu na ich niewiarygodność lub niedostateczną dokładność, nie mogą być wykorzystane do opracowania mapy z projektem podziału - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - a tym samym uznanie, że dokumenty załączone do wniosku w tym mapy określające linie rozgraniczające są zgodne z przepisami prawa i nie naruszają porządku prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącym wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – Z. i [...] – [...], jednostka ewidencyjna [...] – [...], dotyczących przebiegu granicy między działką nr [...] stanowiącą własność E. i I. małż. G., a działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność gminy. Stwierdzono, że granica pomiędzy przedmiotowymi działkami nigdy nie była kwestionowana, gdyż nigdy nie była zmieniona w trakcie jakichkolwiek prac. Nie zaszła zmiana w jej przebiegu w stopniu znacznie wpływającym na wielkość nieruchomości stanowiącej własność skarżących, tak jak ma to miejsce obecnie. W dokumentacji sporządzonej przez geodetę J. H., do projektu inwestycji drogowej w W. , polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...] na odcinku drogi powiatowej nr [...] do końca ulicy [...] w miejscowości W., zachodzi sprzeczność przebiegu granicy z dotychczasowym jej przebiegiem, uwidocznionym na dokumentach znajdujących się w ewidencji, będących podstawą wpisu do ewidencji. W piśmie z dnia [...].12.2013 r. skarżący wskazali, że w wyniku ich interwencji w sprawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczął postępowanie wyjaśniające, wynikające z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści tego pisma wynika, że organ po wyczerpujących wyjaśnieniach złożonych przez Starostwo Powiatowe w O. ustalił, iż w sprawie nie dopatrzono się żadnych nieprawidłowości, a mapa z projektem podziału - po przeprowadzeniu kontroli technicznej w dniu [...].12.2009 r. - została przyjęta do zasobów i zaewidencjonowana pod i numerem [...]. Organ zaznaczył też, że w ramach postępowania podziałowego geodeta nie ustala przebiegu granic zewnętrznych działki, lecz tylko je przyjmuje. Granice przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie da się ustalić, to według stanu uwidocznionego w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący podnieśli, że błędne są twierdzenia organu, iż z analizy operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że nie było żadnych podstaw do kwestionowania określenia przebiegu granic przyjętych na podstawie dokumentów z operatu założenia ewidencji gruntów obrębu Z. zarejestrowanego pod [...] i operatu obrębu W. zarejestrowanego pod numerem [...]. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym, jak również z twierdzeniami samego organu, który zdaniem skarżących nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz materiałów znajdujących się w zasobach geodezyjnych i ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzać to ma pismo Starosty O. z dnia [...].09.2013 r. znak sprawy [...]. W skardze podkreślono, że w przypadku, gdy w trakcie czynności ustalenia położenia punktów granicznych, poprzedzających geodezyjny pomiar tych punktów, ujawniony zostanie spór graniczny, a jednocześnie dotychczasowe dane z ewidencji dotyczące tych punktów, ze względu na ich niewiarygodność lub niedostateczną dokładność, nie mogą być wykorzystane do opracowania mapy z projektem podziału organ może przyjąć do opracowania tej mapy dane określające przebieg spornych granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Wykonawca mógł w takiej sytuacji przekazać do Zasobu operat techniczny zawierający odpowiednie dokumenty dotyczące spornych odcinków granic, z jednoczesnym zawieszeniem prac związanych z opracowaniem mapy z projektem podziału, do czasu wprowadzenia przez starostę stosownych zmian w bazie danych ewidencyjnych. Stwierdzili, że nie można przerzucać ciężaru dowodzenia prawidłowości przebiegu granicy na skarżącego, w sytuacji kiedy to nie z jego winy doszło do naruszenia przebiegu granicy, a błąd jest znany organowi. Organ winien czuwać nad aktualnością i zgodnością danych zawartych w ewidencji gruntów, winien poczynić odpowiednie kroki celem wyeliminowania stanu niepewności i doprecyzowania danych zawartych w ewidencji gruntów, np. poprzez powołanie biegłych celem wskazania przebiegu granicy pomiędzy wsiami, stanowiącej wyznacznik dla określenia granic dla danego okręgu ewidencyjnego. W sprawie niniejszej, w ocenie skarżących, pomimo zaistnienia wszelkich przesłanek do ustalenia przebiegu granicy według ostatniego stanu spokojnego posiadania, geodeta przy tworzeniu projektu podziału nieruchomości, pomimo szeregu rozbieżności, na które wskazuje sam urząd, dowolnie uznał przebieg granicy. Stało się tak pomimo braku dokumentów, na podstawie których można było w sposób jednoznaczny wskazać jej przebieg, gdyż ewidencja gruntów sąsiadujących wsi została sporządzona z błędem, który pomimo wiedzy organu nie został skorygowany, a ma istotny wpływ na ustalenia poczynione w projekcie podziału sporządzonym dla inwestycji drogowej w W., polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...] na odcinku drogi powiatowej nr [...] do końca ulicy [...] w miejscowości W. Pomimo tego, że organ posiadał wiedzę o błędach i nieprawidłowościach występujących w dokumentach archiwalnych, będących podstawą do wykonania podziału związanego z wydzieleniem działek pod drogę gminną, nadal wskazywano jak wywodzi skarga, że jest brak podstaw do zmian w ewidencji. Takie stanowisko organu, pozwala na ingerencję w prawo własności skarżących, bez żadnych konsekwencji, które to prawo gwarantuje skarżącym Konstytucja. Nie można po wielu latach użytkowania nieruchomości w jej granicach, nagle dla realizacji jednego projektu drogi, dla celów projektowych, w sposób naruszający prawo własności skarżących, dokonywać zmiany przebiegu granicy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swą dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie z aktualnym brzmieniem rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. ze zm. - po zmianie wynikającej z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29.11.2013 r.) - zmiany w ewidencji gruntów i budynków wprowadza się z urzędu, jeżeli wynikają z: prawomocnych orzeczeń sadowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Trafnie zatem ustaliły organy obu instancji, że dokumentacja przedłożona przez stronę organowi I. instancji istotnie nie spełniała tych wymogów. Także okazana na rozprawie przed Sądem mapa, na którą powoływał się skarżący dla uzasadnienia swych twierdzeń nosiła tylko pieczątkę geodety, nie została przyjęta do zasobu i nie wynikało z niej, aby gdziekolwiek była składana. Organy natomiast opierały się rozstrzygając tę sprawę na ostatecznych decyzjach i aktach notarialnych oraz mapach włączonych do Zasobu. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedłożyli zatem stosownych, wymaganych prawem dokumentów, wnioskując o przedmiotową aktualizację ewidencji. Stosownych map nie załączyli też do skargi. Skoro więc również mapy przedkładane na rozprawie przed Sądem nie pochodziły z Zasobu, nie miały stosownych pieczęci i opisów, nie mogły stanowić podstawy do aktualizacji operatu ewidencji. W tym stanie rzeczy stanowisko zajęte w piśmie Starosty O. z dnia [...].09.2013r. znak sprawy [...] nie było wystarczające do uwzględnienia żądań skarżących, a organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu przedstawił swe stanowisko tyczące tego pisma, oceniając jego znaczenie w sprawie. Nadmienić także należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący uprzednio zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe, w celu ustalenia przebiegu kwestionowanej przez nich granicy, w tym położenia punktu [...] względem granic obrębu Z. Rozgraniczenie to przeprowadzał geodeta S. N. w 2013 r. i jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem - geodeta nie widział podstaw do wytyczenia północnej granicy działki nr [...] w sposób oczekiwany przez skarżących, co stało się powodem wypowiedzenia mu umowy zlecenia na tę pracę geodezyjną, przez skarżącego. W piśmie z dnia [...].08.2014 r. skarżący stwierdził natomiast, że geodeta ten "nie wywiązał się z terminu wyznaczonego mu w zleceniu". W efekcie Wójt Gminy W. umorzył to postępowanie rozgraniczeniowe na zgodny wniosek stron, z uwagi na wycofanie wniosku o rozgraniczenie przez państwa G. W ocenie Sądu, wobec wątpliwości skarżących co do przebiegu północnej granicy należącej do nich działki nr [...], prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było właściwą drogą do wyjaśnienia zgłaszanych zastrzeżeń. Rezygnacja z tego trybu skutkuje przyjęciem granic wg stanu wynikającego z opracowań przyjętych do Zasobu i posiadanych przez organ dokumentów, w tym decyzji. Organy obu instancji wskazały zatem zasadnie, opierając się na dokumentach i mapach przyjętych do Zasobu, że brak było podstaw do przeprowadzenia żądanej aktualizacji ewidencji, wobec braku dokumentów przewidzianych prawem, które pozwalałyby na uwzględnienie żądania skarżących. Organy wyjaśniły, że w 1965 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w W. dokonało aktualizacji planu scaleniowego. Z działki nr [...] wykazanej na planie scaleniowym o powierzchni 0,7515 ha powstały działki: - działka nr [...] o powierzchni 0,73 ha - działka nr [...] o powierzchni 0.02 ha stanowiąca drogę (na planie scaleniowym istniała droga - jako użytek wchodzący do przyległej działki). Podały, że w protokole ustalenia stanu władania sporządzonego w dniu [...] lipca 1965 roku przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w W., pod poz. nr [...] w kolumnie [...] m.in. znajduje się działka nr [...], w kolumnie [...] jako władającym wskazany został S. J. s. J. i W. zam. W., a w kolumnie 10 widnieje podpis władającego, akceptujący ten podział. Z kolei pod poz. nr [...] w kolumnie [...] widnieje m.in. działka nr [...], w kolumnie [...] jako władający wskazane zostało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Natomiast operat z założenia ewidencji gruntów z 1965 r. zarejestrowany został pod nr KERG [...]. Zawarte w nim dane są obowiązujące. W dniu [...] maja 1975 r. Państwo G. i S. J. z Urzędu Powiatowego w O. otrzymali Akt Własności Ziemi nr [...] i stali się właścicielami nieruchomości o powierzchni 4.54 ha położonej we wsi Z. (w skład nieruchomości wchodziła działka nr [...]). Skarżący I. i E. G. działkę nr [...] położoną we wsi Z. o powierzchni 0.73 ha nabyli dopiero w dniu [...] lutego 1976 r., aktem notarialnym (Rep. Nr [...]). Podstawowym zaś dokumentem do sporządzenia aktu notarialnego był wyrys i wypis z organu prowadzącego ewidencję gruntów. Numer działki nabytej przez skarżących i powierzchnia jej były znane im w dniu nabycia. Działka nr [...] stanowiąca drogę, do której skarżący zgłosili roszczenia stanowi natomiast własność Gminy W., na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O. nr [...] . w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "organ odwoławczy - w myśl art. 15 K.p.a. - ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podał dowody, na których się oparł - przytoczone uprzednio przez Sąd - wydając rozstrzygnięcie podzielające stanowisko I. Instancji. Wskazał też przyczyny, dla których przedłożonym przez stronę dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaznaczając, że są to opracowania prywatne nie pochodzące z Zasobu i nie spełniające wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Pozostałe argumenty skargi wykraczają zaś poza przedmiot niniejszego postępowania, są to przypuszczenia opierane jedynie na poszlakach, a wobec argumentacji wskazanej przez organ oraz treści obowiązujących przepisów nie mogą prowadzić do jej uwzględnienia. Nadmienić także należy, iż należąca do skarżących działka nr [...] w ewidencji gruntów w dalszym ciągu ma pow. wynoszącą 0,73 ha, co potwierdził skarżący na rozprawie. Działka nr [...] została rozgrodzona (usunięto ogrodzenie od strony północnej tej działki w zw. z realizacją inwestycji drogowej, która nie została jeszcze ukończona). Granice działek ustalane są natomiast na nowo dopiero po zakończeniu inwestycji drogowych. Wtedy też dopiero można będzie ustalić, czy to skarżący wygrodzili się uprzednio w działkę nr [...], stawiając płot na jej terenie i wobec tego urządzana obecnie droga w całości zrealizowana została na działkach [...] oraz [...], bez konieczności wejścia na teren działki nr [....] (jak twierdzi organ), czy też zrealizowano ją częściowo kosztem ich terenu. Obecnie ustalenia te byłyby przedwczesne wobec nieukończenia prowadzonej inwestycji drogowej w W., polegającej na rozbudowie drogi gminnej [....] na odcinku drogi powiatowej nr [....] do końca ulicy [....] w miejscowości W.. Wobec także i tego argumentu Starosta nie mógł obecnie uwzględnić żądań skarżących. Co do zasady jednak ustaleniom, jakich domagają się skarżący służyć winno postępowanie rozgraniczeniowe. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.