IV SA/Wa 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2008r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wysokościowego budynku biurowo-usługowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, powiązaniami drogowymi i sieciami infrastruktury miejskiej na działce ew. nr [...] oraz fragm. działki [...] (dla potrzeb infrastruktury technicznej i drogowej) w obrębie [...] przy Al. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Pismem z dnia 29 września 2008r. inwestor W. D. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działając na podstawie art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 100 z 2006 r., poz. 696 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgadnia decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 z późn. zm.), wskazuje, że m. in. nowo powstające obiekty budowlane, nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających. Planowana lokalizacja znajduje się w powierzchni stożkowej lotniska i będzie przekraczała dopuszczalną wysokość zabudowy, określoną w dokumentacji rejestracyjnej lotniska W. – [...]. Obszar pod inwestycję znajduje się w powierzchni stożkowej lotniska, o nachyleniu 1:20, gdzie obowiązują zmienne ograniczenia wysokości zabudowy, tj. od 195 do 198 m n.p.m, uzależnione od ewentualnego położenia inwestycji względem lotniska. Lokalizacja planowanej inwestycji, o wysokości max 142 m n.p.m (XXXVI kond.), tj. 256 m n.p.m., będzie przekraczała dopuszczalne wysokości zabudowy od 61 m do 64 m. Sygn. akt IV SA/Wa 13/09 Powstanie inwestycji w proponowanym miejscu zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu cywilnych statków powietrznych. Organ nie wyraził także zgody na odstąpienie od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających, o którym mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192zpóźn.). Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2008r. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D. domagając się jego uchylenia oraz zasadzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 106 § 2 k.p.a, art. 125 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 127 i art. 144 k.p.a., art. 124 § 1i 2 k.p.a.; b) § 6 oraz 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192, z 2006 r.); c) art. 87 ust. 1 i 5 Prawa lotniczego (Dz. U. Nr 130 poz. 1112 z 2002 r.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż 19 maja 2008 r. wystąpił do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wysokościowego budynku biurowo-usługowego na działce ew.nr [...] obręb [...] położoną w W. przy Al. [...]. Wniosek wraz z projektem decyzji Prezydent W. przekazał do Urzędu Lotnictwa Cywilnego do uzgodnienia powołując się na art. 87 ust.5 ustawy z dnia 03.07.2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. Nr I00 z 2006r.,poz 696). O fakcie powyższym skarżący nie został poinformowany. Po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa powyżej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to zostało przekazane jednak jedynie do Prezydenta W. Skarżący jako strona postępowania nie otrzymał tegoż postanowienia. Dopiero po kilkunastu dniach Urząd W. przekazał mu, razem z pismem z dnia 22.09.2008r informację, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał postanowienie, o którym mowa powyżej z uwagą, iż strona postępowania może wnieść o ponowne Sygn. akt IV SA/Wa 13/09 rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Urzędu. Postępując zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Urzędu m.st. Warszawy skarżący złożyłem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto postanowienie to nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia na nie zażalenia, co z kolei stanowi naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego w sprawie nie znajduje jednak zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a., który stosuje się wyłącznie w przypadku decyzji/postanowień ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest ani jednym ani drugim. W niniejszej sprawie powinno, zdaniem skarżącego, dojść do potraktowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako zażalenia na postanowienie i przekazanie go do odpowiedniego organu, czego jednak nie zrobiono. Skarżący zarzucił także organowi, iż nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż budowa budynku o wysokości 142 m w odległości ok. 6 km w linii prostej od lotniska, a jednocześnie w sąsiedztwie Centrum W. i jego wysokich zabudowań może stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla lądujących lub startujących samolotów. Nawet zatem, gdyby przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomość w rzeczywiści leży w otoczeniu lotniska, a w szczególności w jego strefie ograniczającej nie można stwierdzić, iż realizacja planowanej inwestycji winna być rozstrzygana w oparciu o art. 87 ust. 1 prawa lotniczego. Zastosowanie w sprawie winny bowiem znaleźć § 6 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sygn. akt IV SA/Wa 13/09 Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2008r utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2008r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wysokościowego budynku biurowo-usługowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, powiązaniami drogowymi i sieciami infrastruktury miejskiej na działce ew. nr [...] oraz fragm. działki [...] (dla potrzeb infrastruktury technicznej i drogowej) w obrębie [...] przy Al. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 100 z 2006 r., poz. 696 z późn. zm.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a zobowiązany był w świetle art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a -wbrew zarzutom skargi, do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy . Zaskarżone w sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 106 k.p.a. Należy w związku z tym zauważyć, iż przepis art. 106 k.p.a zawiera w swej treści jedną z tych regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne, nawiązując zwłaszcza wprost do prawa materialnego (w rozpatrywanej sprawie do przepisu art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 100 z 2006 r., poz. 696 z późn. zm.), obejmując tylko te sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Prawo materialne decyduje więc o sytuacjach, w których ten przepis będzie miał zastosowanie. Chodzi tu o obowiązek współdziałania organów administracji wynikający z konkretnej normy prawa materialnego. Działanie każdego ze współdziałających organów ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie. To właśnie materialnoprawna istota współdziałania wyznacza charakter aktów administracyjnych podejmowanych w ramach współdziałania. Z materialnego punktu widzenia akty prawne wydawane na podstawie art. 106 k.p.a, niezależnie od tego czy przepis prawa wymaga zgody czy też uzgodnienia lub stanowiska, stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym, o czym świadczy zwłaszcza usytuowanie art. 106 k.p.a. Status postanowień, o których mowa, wzmacnia przepis art. 106 § 4 k.p.a Sygn. akt IV SA/Wa 13/09 przewidujący możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 k.p.a zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 k.p.a stanowiący, iż organ administracji może uznać okoliczność faktyczną za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jak wynika z akt sprawy, zasadny jest zarzut skargi, iż skarżący nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym, z akt sprawy wynika również, iż o okoliczności tej nie zostały powiadomione także inne strony postępowania wymienione w rozdzielniku projektu decyzji o warunkach zabudowy. W aktach nie ma też dowodu zawiadomienia stron o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 81 k.p.a, który wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Niewątpliwie w sprawie doszło zatem do naruszenia art. 10 k.p.a, poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy bowiem rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.