IV SA/Wa 1302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały - oddala skargę - IV SA/Wa 1302/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].06.2008 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...].05.2008 r. w sprawie zmiany uchwały tej Gminy nr [...] z dnia [...].04.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że przedmiotowa uchwała, w której zmieniono status działki o nr ew. [...] położonej we wsi P. - z rolnej bez prawa zabudowy na budowlaną przeznaczoną pod działalność usługową -została wydana z pominięciem trybu dokonywania zmiany planu miejscowego, przewidzianego w art. 27 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Zmiana ta nie może zostać uznana za sprostowanie oczywistego błędu, bowiem w myśl art. 17 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449) sprostowanie błędu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Wobec braku przeprowadzenia procedury planistycznej zmierzającej do przedmiotowej zmiany planu Wojewoda uznał, iż dokonano jej z istotnym naruszeniem prawa, przez co uchwała ta jest nieważna. We wniesionej skardze Wójt upoważniony stosowną uchwałą Rady Gminy zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu : * naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 3 uprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.; * naruszenie art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz art. 17 pkt 8 a conrario ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie art. 20 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i art. 34 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - zarzucił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze odebrało gminie prawo prostowania omyłek i dokonywania nowelizacji własnych uchwał z zakresu gospodarki przestrzennej bez przeprowadzania "pełnego postępowania, w trybie jak przy uchwalaniu planu lub studium zagospodarowania przestrzennego". Uruchamianie kosztownej procedury uchwalania zmian planu w sytuacji ewidentnej pomyłki nie ma uzasadnienia ekonomicznego zwłaszcza, iż działka ta jest już zabudowana. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zakwestionowaną uchwałą nie zostało zmienione przeznaczenie przedmiotowej działki. Gmina nie miała bowiem woli dokonania tego z urzędu. Nie było też w tym przedmiocie wniosku właściciela tej działki. Na skutek ewidentnej pomyłki, wbrew istniejącym dowodom i dokumentom urzędowym zamiast działki budowlanej zawarto w planie błędny zapis, iż jest to działka rolna. Doszło do ewidentnej rozbieżności między treścią przyjętej uchwały a wolą prawodawcy. Wymagało to sprostowania uchwały o planie niefortunnie określonego jego zmianą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w swym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, iż Gmina nie przedstawiła dokumentacji planistycznej do planu uchwalonego w 2001 r., z której wynikałoby, że w procesie zmiany planu dokonanej w 2001 r. pomyłka taka wystąpiła. Wątpliwość co do oczywistości omyłki jawi się w kontekście wydania przez Wojewodę [...] w 1997 r. rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...], zmienionego w 2000 r. i obejmującego Gminę P.. Wprowadzało ono istotne ograniczenia w postaci nakazów i zakazów na tym obszarze. Wojewoda stwierdził nadto, że w kompetencjach gmin leży możliwość dokonywania zmian przeznaczenia terenu, a ich konsekwencją jest możliwość dochodzenia od gminy odszkodowania za poniesiona rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest oparta na uzasadnionych podstawach. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 85 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwały rady gminy przedkłada wojewodzie wójt. Jeśli wojewoda stwierdzi sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem stwierdza jej nieważność, o ile jest to istotne naruszenia prawa. Z uprawnienia tego może jednakże skorzystać w terminie nie dłuższym niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Przy czym odpowiednio stosuje przepisy Kpa. Oznacza to, iż o wszczęciu postępowania nadzorczego wojewoda winien zawiadomić organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę. Pozwala to gminie na złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień w rozpoznawanej sprawie. Z obowiązku tego wywiązał się Wojewoda w niniejszym postępowaniu nadzorczym. O jego wszczęciu zawiadomił w dniu [...].06.2008 r. Radę Gminy P.. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wójcie spoczywa obowiązek przedłożenia uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Wojewoda takiej dokumentacji mu nie przedłożono, nie zostało więc wykazane, iż w istocie podjęcie kontrolowanej uchwały zmieniającej spowodowane zostało błędnym zapisem planu miejscowego odnośnie przedmiotowej działki. Należy nadto mieć na uwadze, że w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Stanowią one nadto istotne naruszenia prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały, co wynika a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03). W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie przyjął zatem w niniejszym postępowaniu nadzorczym, iż zmiana dokonana uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...].05.2008 r. w sprawie zmiany uchwały tej Gminy nr [...] z dnia [...].04.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P. miała charakter merytoryczny, nie mogła więc być dokonana w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Zaakceptowanie stanowiska, iż ustalane w planie zagospodarowania przestrzennego określone przeznaczenie terenu może stanowić oczywistą omyłkę, prowadziłoby do omijania obowiązujących przepisów, a więc wymogów płynących z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i równocześnie podważało pewność prawa. Tworzyłoby przez to nieprawidłową praktykę pozwalającą na merytoryczne zmiany planu - stanowiącego prawo miejscowe bez zachowania trybu, w jakim jest on uchwalany. Co do zasady gmina w ramach służącego jej tzw. władztwa planistycznego może w sposób zasadniczy zmienić przeznaczenie określonego obszaru. Sytuacja taka miała miejsce w 2001 r. odnośnie przedmiotowej działki. Takie działania jednakże wiąże się z obowiązkami odszkodowawczymi względem właściciela nieruchomości, której zmiana ta dotyczy (art. 36 cyt. ustawy). Zapis zmieniający dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości objętej planem jest częstą praktyką w pracach planistycznych gminy. Stanowi zmianę merytoryczną i nie może być rozpatrywany w kategoriach oczywistej omyłki. Kolejna zatem zmiana zmierzająca do przywrócenia przeznaczenia poprzedniego danego terenu stanowi zmianę planu wymagającą zachowania trybu, w jakim plan jest uchwalany. Stąd czynności z art. 11 cyt. ustawy winny być odnośnie przedmiotowej działki ponowione w niezbędnym zakresie. Zasadniczą wątpliwość co do przyczyny przyjętego przeznaczenia w planie z 2001 r. działki o nr ew. [...], położonej we wsi P. budzi nadto fakt utworzenia przez Wojewodę stosownym rozporządzeniem w 1997 r., zmienionym następnie w 2000 r. obszaru chronionego krajobrazu obejmującego Gminę P.. Wprowadziło ono istotne ograniczenia w możliwości inwestowania, przewidując liczne nakazy i zakazy na tym obszarze, co mogło wiązać się z przeznaczeniem tej działki w 2001 r. jako rolnej bez prawa zabudowy, wbrew faktycznemu jej zagospodarowaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu rozstrzygniecie nadzorcze nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa. Strona skarżąca nie wskazała zresztą na czym te naruszenia miałyby polegać. Ze wskazanych przyczyn Sąd nie stwierdza więc podstaw do zastosowania art. 148 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...].05.2008 r. wydana została bowiem z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia, co prowadziło do konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości, jak trafnie uczynił Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...].06.2008 r. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku strona skarżąca winna zastosować się do oceny prawnej i wskazań wynikających z jego uzasadnienia.