IV SA/Wa 1306/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...); 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z dnia (...) kwietnia 2008 r.; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1306/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r, nr [...], Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r., o numerze jak wyżej, dotyczącą odmowy przyznania K.J. odszkodowania za szkody poniesione przy zwalczaniu bakterii. Na tę decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K.J. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 21 stycznia 2008 r., Skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, z wnioskiem o przyznanie mu odszkodowania za straty poniesione w związku ze zwalczaniem bakterii Xanthomonas campestris pv. phaseoli wykrytej w jego gospodarstwie. We wniosku wskazał, że działania zwalczające chorobę, jakie zobowiązany był podjąć w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], którą orzeczono o zakazie przeznaczenia do wysiewu porażonych nasion fasoli odm. wstęga oraz zakazie uprawy roślin motylkowatych przez okres trzech lat, naraziły go na duże straty finansowe i zagroziły płynności finansowej jego gospodarstwa. Podniósł, że fasola stanowiła największy procentowo udział w strukturze uprawianych przez niego warzyw siewnych, oraz że jego uprawy pozostają pod ścisła kontrolą i nigdy wcześniej nie zdarzyło się aby któraś z jego plantacji została z jakiegokolwiek powodu zdyskwalifikowana. W ocenie skarżącego, daje to podstawę do przyznania odszkodowania na podstawie art. 11 ustawy o ochronie roślin. W opinii z dnia [...] lutego 2008 r. przedstawionej organowi naczelnemu wraz z wnioskiem skarżącego, [...]. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, zaopiniował wniosek pozytywnie i stwierdził, iż w wyniku decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący poniósł wymierną szkodę materialną zagrażająca płynności finansowej jego gospodarstwa. W takich sytuacjach art. 11 ustawy o ochronie roślin przewiduje możliwość przyznania stosownego odszkodowania. Analiza stanu faktycznego i prawnego, w ocenie organu wskazuje na zaistnienie przesłanek z art. 11 cyt. Ustawy, co otwiera drogę do udzielenia przewidzianej w nim pomocy. IV SA/Wa 1306/08 Pismem z dnia 14 lutego 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa o ponowne zaopiniowanie wniosku skarżącego, stwierdzając, że w jego ocenie opinia z dnia [...] lutego 2008 r. jest niejednoznaczna, ponieważ nie zawiera szczegółowego odniesienia do przesłanek przyznania odszkodowania, wskazanych w art. 11 cyt. ustawy. Organ naczelny wskazał także, że ustawodawca nie uzależnił możliwość wydatkowania środków budżetowych na udzielenia wsparcia finansowego wyłącznie od kosztów i strat, które mogą wynikać z konieczności zastosowania środków fitosanitarnych w przypadku wykrycia organizmu szkodliwego. Pismem z dnia 10 marca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował organ naczelny, iż w opinii z dnia [...] lutego 2008 r. zostały uwzględnione koszty poniesione z tytułu zwalczania bakterii Xanthomonas campestris pv. phaseoli oraz straty ponoszone przez producenta w związku z zakazem uprawy przez trzy lata roślin z rodziny motylkowatych. W opinii został także uwzględniony fakt, że organizm ten stwierdzony został w miejscu produkcji należącym do skarżącego po raz pierwszy, a produkcja materiału siewnego fasoli była prowadzona przez wiele lat i stanowiła największy procent w strukturze upraw. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, uwzględniając fakt, iż koszty i straty wynikające z konieczności zastosowania środków fitosanitarnych w przypadku wykrycia organizmu szkodliwego nie są podstawą do udzielenia wsparcia finansowego, organ uznał, że nie ma podstaw do udzielenia producentowi wsparcia finansowego. Pismem z dnia 18 marca 2008 r. organ naczelny stwierdził, że zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie i wystąpił o wyrażenie opinii w przewidzianej prawem formie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego o przyznania odszkodowania, mając na względzie fakt, że bakteria Xanthomonas campestris pv. phaseoli na terenie kraju nie została stwierdzona po raz pierwszy, a zastosowanie zakazów i nakazów określonych w decyzji sprawia, że organizm ten nie powoduje szczególnego zagrożenia dla roślin. Organ stwierdził, że miał także na uwadze wytyczne zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. IV SA/Wa 1306/08 Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał to postanowienie w mocy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmówił przyznania skarżącemu odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Xanthomonas campestris pv. phaseoli. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwrócił uwagę, że w trakcie rozpatrywania sprawy, nie wzięto pod uwagę jego zażalenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Stwierdził także, że jego istotą wniosku o odszkodowanie jest wykrycie organizmu kwarantannowego o dużej szkodliwości i nałożenie restrykcji kwarantannowych, za które producent nie powinien ponosić odpowiedzialności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny stwierdził, że zgodnie z aktualnymi przepisami (art. 6 i art. 8 ustawy o ochronie roślin), obowiązek zwalczania organizmów kwarantannowych spoczywa na podmiotach i jest realizowany na ich koszt, niezależnie od wysokości ewentualnych kosztów i szkód ponoszonych przy zwalczaniu, ani od nasilenia występowania tych organizmów. Poniesione w związku ze zwalczaniem koszty i straty nie stanowią podstawy do udzielenia wsparcia finansowego z budżetu państwa, a są jedynie uwzględniane przy obliczaniu wysokości ewentualnego wsparcia. Możliwość wspomagania w takich sytuacjach podmiotów, ze środków finansowych z budżetu państwa, ustawodawca przewidział w art. 11 ustawy o ochronie roślin, w którym wskazano okoliczności, pozwalające na wypłatę środków z budżetu państwa. Zgodnie z tym artykułem, ze środków budżetowych może być przyznane, odszkodowanie za rzeczywiste szkody poniesione przy zwalczaniu organizmów kwarantannowych lub może być udzielone dofinansowanie kosztów zwalczania. Warunkiem przyznania tych środków jest wystąpienie szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub pierwsze pojawienie się organizmu szkodliwego, który dotychczas nie występował na terytorium Polski, a może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, IV SA/Wa 1306/08 produktów roślinnych lub przedmiotów. W przedmiotowej sprawie nie zaistniał żaden z tych warunków. Bakteria występuje w Polsce już od kilku lat, jednakże w nielicznych gospodarstwach. Obecnie ogniska choroby są pod kontrolą Inspekcji, a zastosowane środki fitosanitarne nie spowodowały niekontrolowanego rozprzestrzenienia się choroby. Natomiast o szczególnym zagrożeniu przez organizmy szkodliwe można mówić w przypadku, gdyby zaistniało ryzyko wystąpienie epidemii choroby lub gradacji szkodnika w skali kraju lub regionu, a nie poszczególnego gospodarstwa. Wykrycie tej bakterii, uznanej, co prawda, za organizm o dużej szkodliwości i zaliczonej przez to do organizmów kwarantannowych podlegających obowiązkowi zwalczania, nie zawsze stwarza ryzyko szczególnego zagrożenie (wystąpienia epidemii) w skali kraju. Organ naczelny wyjaśnił także, że w gospodarstwie nałożono restrykcje fitosanitarne w związku z wykryciem organizmu kwarantannowego, który już z mocy przepisów ustawy o ochronie roślin (art. 6 ust. 1) podlega obowiązkowi zwalczania, a ponadto jest uznany za organizm kwarantannowy, ponieważ charakteryzuje się dużą szkodliwością. Takie też uzasadnienie wskazał w decyzji Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. Jednakże nie oznacza to, że przy ograniczonym zasięgu występowania i stosowanych środkach fitosanitarnych spowoduje szczególne zagrożenie dla kraju, co zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie roślin dawałoby podstawy do/warunkuje przyznania wsparcia z budżetu państwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nieuwzględnieniu zażalenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ stwierdził, że zażalenie to nie wpłynęło wcześniej do Głównego Inspektoratu. Jednakże argumenty w nim podniesione, były analizowane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ pokrywają się z argumentami przedstawionymi w piśmie strony z dnia 26 marca 2008r., które było uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego, zażalenie z dnia 7 kwietnia 2008 r. było rozpatrzone przed wydaniem decyzji i było wydane w tej sprawie postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora. Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. IV SA/Wa 1306/08 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie jest zasadna, Zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca, a także postanowienia wydane w toku postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. Nr 11 poz. 94) stanowi, że w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Polski, który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa może przyznać odszkodowanie za rzeczywista szkodę poniesioną przez posiadacza przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzenianiu się tych organizmów. Odszkodowanie to przyznawane jest po zaopiniowaniu przez Wojewódzkiego Inspektora. Opinia taka, zgodnie z art. 106 § 5 kpa powinna mieć formę postanowienia. W piśmie z dnia [...] lutego 2008 r, przekazanym Głównemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa wraz z wnioskiem skarżącego o przyznanie odszkodowania, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wyraził opinię, iż analiza stanu faktycznego i prawnego składającego się na sytuację skarżącego wskazuje, iż spełniona została hipoteza przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin, co otwiera drogę do udzielenia mu przewidzianej w nim pomocy. IV SA/Wa 1306/08 W niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy wskazane pismo było w istocie postanowieniem dotyczącym zaopiniowania wniosku o przyznaniu skarżącemu odszkodowania, o którym mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Składniki postanowienia określa art. 124 § 1 kpa, który stanowi, że powinno ono zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Zgodnie z art. 124 § 2 kpa jeżeli na postanowienie służy zażalenie, powinno także zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie, które powinno mieć formę postanowienia administracyjnego stanowi postanowienie, nawet jeżeli nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 124 § 1 i § 2 kpa, o ile zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Analizując pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2008r. pod tym kątem Sąd stwierdził, że zawiera ono: oznaczenie organu i podmiotu do którego jest skierowane, datę, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej ze wskazaniem zajmowanego przez nią stanowiska służbowego. Wobec powyższego należało uznać, że wskazane pismo zawiera elementy pozwalające stwierdzić, że w rzeczywistości było ono postanowieniem. Mając na uwadze ten fakt, działania podejmowane przez organy w celu wydania dwóch kolejnych postanowień, a w szczególności domaganie się przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydania kolejnych opinii i sugerowanie organowi podległemu treści tych opinii, należy uznać za wadliwe. W szczególności mając na uwadze fakt, że pierwsza opinia, w przeciwieństwie do kolejnych, była korzystna dla skarżącego. Rozpoznając niniejszą sprawę należało również zbadać, czy przy wydawaniu przez Głównego Inspektora decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska (wydaniu opinii) przez organ współdziałający co oznacza bezwzględny IV SA/Wa 1306/08 nakaz uzyskania stanowiska przez zakończeniem postępowania w danej instancji. W sytuacji, w której na stanowisko organu opiniującego zostało złożone zażalenie, zgodnie z uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, wydanie decyzji przed rozpoznaniem tego zażalenia stanowi naruszenie art. 106 § 1 kpa. W związku z faktem, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została przed rozpoznaniem zażalenia, rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Ochrony Nasiennictwa powinien był, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Organ jednak, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa weźmie pod uwagę, iż w niniejszej sprawie pozostaje w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2008 r. i na tej podstawie wyda decyzję w przedmiocie przyznania odszkodowania skarżącemu.