IV SA/Wa 1308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska –Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz A. K. i W. K. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. i W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest odmowa podjęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego. Stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: Wnioskiem z 11 sierpnia 2016 r., uzupełnionym i zmienionym w trakcie prowadzonego postępowania, O. S.A, zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., w związku z realizacją inwestycji pn : "[...] [...] – [...] – [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa [...]" w zakresie etapu I części A, obejmującej budowę części liniowej przedmiotowego gazociągu, relacji [...]-[...], wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, położonej w granicach powiatu [...], gminy [...] oraz gminy [...], powiatu [...], gmin [...], [...], [...], oraz Miasta W., dzielnic: [...], [...] oraz [...] (dalej zwany: "Inwestycją"). W trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji Inwestycji, pismem z 22 maja 2017 r. (wpływ do organu 23 maja 2017 r.), inwestor, w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu "przeprowadzenia działań polegających na dostosowaniu zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji do zmienionego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej." Wojewoda [...] uwzględnił ww. wniosek i postanowieniem z [...] maja 2017 r. Nr [...] orzekł o zawieszeniu ww. postępowania administracyjnego. Wnioskiem z 7 sierpnia 2018 r. W. K., A. K. oraz P. K. wystąpili - na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. - do Wojewody [...] o podjęcie postępowania zawieszonego na mocy ww. postanowienia. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 101 k.p.a., postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda [...] wskazał, że inicjatorem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest inwestor, gdyż to na jego wniosek zostało wszczęte ww. postępowanie administracyjne. W piśmie z 31 sierpnia 2018 r. inwestor poinformował, iż nie wyraża zgody na podjęcie ww. postępowania. Wobec tego organ l instancji wskazał, że "po ustaniu okoliczności będących powodem zawieszenia przedmiotowego postępowania" podejmie na wniosek inwestora zawieszone postępowanie. Pismem z 15 października 2018 r. W. K. wniósł do Ministra Inwestycji i Rozwoju, za pośrednictwem organu I instancji, zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zgodnie z podaniem Wnioskodawców z 9 sierpnia 2018 r. Autor zażalenia zarzucił organowi I instancji wydanie postanowienia z naruszeniem art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności, które mogłyby uzasadnić odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W ocenie wnoszącego zażalenie zwrócenie się przez którąkolwiek ze stron o podjęcie postępowania w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, wystąpiły w sprawie. Organ I instancji miał zatem obowiązek podjąć przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne i procedować merytorycznie wniosek inwestora. Jak dodał Skarżący, podjęcie zawieszonego postępowania w trybie art. 98 § 2 k.p.a., nie zostało uzależnione od jakichkolwiek dodatkowych okoliczności, w tym przede wszystkim od uznania organu czy stanowiska inwestora. Zażalenia o analogicznej treści zostały złożone przez A. K. oraz P. K.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przyznał, że wnoszący zażalenie są stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., przysługuje im uprawnienie do żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Jednakże organ uznał, że w analizowanej sprawie to inwestor jest jedynym podmiotem, który mógł skutecznie skorzystać z uprawnienia do żądania podjęcia postępowania. W ocenie Ministra, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że przy braku zgody inwestora, który jest inicjatorem przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego i który wskazał na czasowe przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, niezasadne byłoby podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek Wnioskodawców. Organ także wyjaśnił, że w jego ocenie, z samego uprawnienia do złożenia w terminie przez którąkolwiek ze stron postępowania wniosku o podjęcie tego postępowania, nie można wywodzić obowiązku organu do podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego. Mając na uwadze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 11 k.p.a., Minister wyjaśnił, że istota zasady przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych. Organ odwoławczy zgodził się, że Wojewoda [...] nie uzasadnił swojego stanowiska w taki sposób, aby wyczerpująco wyjaśnić stronom motywy i przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszył art. 11 i 124 Kpa. Minister podkreślił jednak, że samo naruszenie przepisów postępowania polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo, biorąc pod uwagę argumenty zawarte w podaniu Wnioskodawców z 7 sierpnia 2018 r., iż zawieszenie przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego wstrzymuje właścicieli nieruchomości objętych Inwestycją w realizacji planowanych przez nich przedsięwzięć, wskazał, iż ograniczenia takie rzeczywiście wynikają z art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2302, ze zm.). Wyjaśnił jednak, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organu administracji właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. W postępowaniu w sprawie wydania takiej decyzji organ bada bowiem jedynie zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś kwestie dotyczące ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą inwestycją. Tym samym, omawiane argumenty nie mogą wywołać skutku w postaci podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. wywiódł W. K. i A. K. zaskarżając je w całości i zarzucają: - mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego błędne zastosowanie. Skarżący kwestionują przyjęcie przez organ odwoławczy, że z treści tego przepisu nie wynika bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej do podjęcia postępowania w przypadku złożenia w terminie stosownego wniosku przez jedną (bądź kilka) ze stron postępowania, a także że w art. 98 § 2 k.p.a ustawodawca zdecydował jedynie o skutku braku zwrócenia się przez stronę postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie, a nie o obowiązku organu do podjęcia postępowania w przypadku otrzymania stosownego podania, a nadto, iż przy braku zgody inwestora, który jest inicjatorem przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego i który wskazał na czasowe przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, niezasadne byłoby podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek Wnioskodawców. Zdaniem Skarżących prawidłowa wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności, która inaczej niż przy samym zawieszeniu postępowania (art. 98 § 1) ma charakter pełny, a zatem to wola strony uzewnętrzniona "zwróceniem się" o podjęcie postępowania w dozwolonym terminie, jest wystarczającym czynnikiem realizującym przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że organ nadzoru twierdzi nie tylko, że art. 98 § 2 k.p.a. nie formułuje żadnych przesłanek podjęcia postępowania, a na organie administracji nie spoczywa bezwzględny obowiązek jego podjęcia, ale wskazuje on nadto, iż de facto to stanowisko inwestora powinno decydować o zasadności podjęcia zawieszonego postępowania. Tymczasem, wbrew twierdzeniom Ministra, z art. 98 § 2 k.p.a. wynika, co znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i orzecznictwa, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie (K. Wojciechowska, komentarz do art. 98 KPA [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 25, Warszawa 2018, Legalis/EI.; Wyrok NSA w Warszawie z 11 października 2011 r., I OSK 1704/10, Legalis/EI.). W związku z powyższym – zdaniem Skarżących – zarówno analiza okoliczności znajdujących się u podstaw wniosku o zawieszenie postępowania, jak również stanowisko inwestora co do kwestii podjęcia zawieszonego postępowania są całkowicie pozbawione znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniosku o podjęcie postępowania na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. Uzależnienie podjęcia postępowania od aprobaty podmiotu, który uprzednio wnioskował o zawieszenie postępowania (w tym przypadku inwestora), stanowiłoby dodatkową – trzecią przesłankę, która nie została w żaden sposób przewidziana w przepisach obowiązującego prawa. Dalej Skarżący wywieli, że także wykładnia funkcjonalna art. 98 § 2 przeczy słuszności interpretacji dokonanej przez organ nadzoru, gdyż uzależnienie podjęcia postępowania od woli (zgody) inwestora, unicestwiałoby zupełnie różnicę pomiędzy częściową dyspozycyjnością wniosku o zawieszenie postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.) od zasady pełnej dyspozycyjności wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.). Ponadto, uzależnienie możliwości podjęcia zawieszonego postępowania od woli podmiotu, na wniosek którego zostało ono zawieszone, prowadziłoby do możliwości w istocie "dowolnego" zawieszania i podejmowania postępowania przez jedną ze stron, które mogłoby w łatwy sposób prowadzić do nieustannego przedłużania czasu trwania postępowania, wbrew terminowi określonemu w art. 98 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem zasadny jest zarzut błędnej interpretacji art. 98 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Przypomnieć należy, że w przywołanym powyżej art. 98 k.p.a. uregulowana została kwestia fakultatywnego zawieszenia postępowania, którego warunkiem jest wniosek strony, na żądanie której wszczęto postępowanie oraz brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Jednocześnie w § 2 tego przepisu ustawodawca uregulował kwestię podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony. Przy czym kwestia ta została uregulowana ogólny, poprzez wskazanie dwóch koniecznych przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Pierwszą stanowi zwrócenie się przez którąkolwiek ze stron o podjęcie postępowania (formuła przepisu "żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania"). Druga przesłanka związana jest z terminem takiego wystąpienia o podjęcie zawieszonego postępowania – musi to nastąpić w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (umarza się postępowanie). W doktrynie właściwie nie budzi wątpliwości, że podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności, co oznacza, że wola strony, uzewnętrzniona "zwróceniem się" o podjęcie postępowania jest wystarczającym czynnikiem realizującym pierwszą przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania. W wypadku wielości stron postępowania, o jego podjęcie może się zwrócić którakolwiek z nich. (tak: Łaszczyca Grzegorz. Art. 98. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III. LEX, 2010.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Brzmienie przepisu art. 98 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że z wnioskiem wszczęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., może wystąpić którakolwiek ze stron postępowania. Zatem odmowa podjęcia postępowania tylko w oparciu o brak zgody strony go inicjującej nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w tym przepisie. Brak sprzeciwu stron postępowania jest jedynie wymogiem przy uwzględnieniu wniosku o zawieszenie. Nie stanowi natomiast warunku koniecznego podjęcia postępowania zawieszonego. Dodatkowo w ocenie Sądu, przepis art. 98 § 2 k.p.a., wymagając jedynie wyrażenia w stosownym terminie żądania przez przynajmniej jedną ze stron postępowania do jego podjęcia i nie formułując jakichkolwiek innych przeszkód, nie pozostawia organowi swobody w tym zakresie. Oznacza to, że wystąpienie z takim żądaniem w terminie przewidzianym w tym przepisie, obliguje organ do podjęcia postępowania zawieszonego w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. Skoro bowiem konstrukcję podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony ustawodawca oparł na zasadzie dyspozycyjności, to żądanie strony decyduje czy postępowanie należy podjąć. Przy czym, skoro przy zawieszeniu postępowania ustawodawca wyraźnie wskazał, że wniosek może złożyć wyłącznie inicjator postępowania, a przy podjęciu nie zawarł takiego warunku, to znaczy że w razie wniosku którejkolwiek ze stron, organ jest zobligowany podjąć postępowanie, o ile dochowano terminu zastrzeżonego w tym przepisie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd za niezasadne uznał stanowisko organów wyrażone w zaskarżonym oraz poprzedzającym jej postanowieniu, jakoby brak zgody inwestora jako inicjatora postępowania lokalizacyjnego na dalsze prowadzenie postępowania, stanowił przesłankę uzasadniającą odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Dostrzec również należy, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że inwestor ma pewne trudności ze skompletowaniem dokumentacji niezbędnej do wydania żądanej decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Sądu jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia przesłanek do podjęcia postępowania zawieszonego na żądanie strony. Należy bowiem uwzględnić zasadniczą różnicę pomiędzy obligatoryjnym i fakultatywnym zawieszeniem postępowania administracyjnego oraz skutki z tym związane. Przy fakultatywnym zawieszeniu postępowania, każda przyczyna umożliwia zastosowanie tej instytucji, o ile strony postępowania się temu nie sprzeciwiają. Orzekając zaś o podjęciu takiego postępowania organ bada jedynie termin oraz kwestię podmiotu, który podjęcia postępowania żąda. Inaczej zaś jest przy obligatoryjnym zawieszeniu postępowania. O jego podjęciu można bowiem orzec jedynie w przypadku ustania przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie (art. 97 § 2 k.p.a.). Uwzględniając całość rozważań zawartych w niniejszym wyroku należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty odniosły zamierzony skutek. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną wyrażoną w niniejszym wyroku.