IV SA/Wa 1310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...]Sp. j. K. J., T., P. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia[...]maja 2018r., uchylającą zaskarżoną decyzję Nr [...], z dnia [...] lutego 2018r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 listopada 2014 r. złożonego przez firmę [...] z siedzibą w P. (dalej: Spółka, Wnioskodawca, Skarżąca) odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie [...] wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], w Dzielnicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r. sygn. [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, że w omawianym przypadku, obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, a na podstawie map załączonych do decyzji nie można stwierdzić, czy również po rozszerzeniu obszaru analizowanego zgodnie z ww. przepisami, wnioski analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy, odnośnie wartości parametrów zabudowy (ustalonych zgodnie z § 4 - § 8 ww. rozporządzenia) byłyby takie same. Już z tego względu, analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa i należy ją powtórzyć na obiektach z prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego. Zatem w omawianym przypadku został naruszony art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż planowana inwestycja nie ma wystarczającego dostępu do drogi publicznej podczas gdy jak wynika z akt sprawy, w tym z map załączonych do zaskarżonej decyzji - ma ona zarówno pośredni, jak i bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W omawianym przypadku, dojazd do drogi publicznej jest zapewniony zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W związku z tym SKO stwierdziło odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji za przedwczesną. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] wskazał: z akt sprawy wynika, że do wniosku dołączona została: ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] października 2013r., wydana przez Biuro Ochrony Środowiska [...]; wstępna koncepcja architektoniczna, ilustrująca zamierzenie inwestycyjne i nw. parametry. W opisie inwestycji wskazano, że "Przedsięwzięcie obejmować będzie obszar o powierzchni około 16,4 ha i przewiduje budowę kompleksu czterech budynków magazynowych wraz z zapleczami biurowo-socjalnymi, budynku biurowego, dwóch wartowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą - kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, sieć wodociągowa, gazowa, instalacja elektryczna i teletechniczna, infrastruktura drogowa oraz parkingi samochodów osobowych i ciężarowych. Planuje się także budowę oczyszczalni ścieków sanitarnych, rozdzielni SN, stacji redukcyjnej gazu, 2 zbiorników wody p.poż, pompowni p.poż oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe." Planowana obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z ul. [...], a następnie ul. [...] w kierunku węzła drogowego przy lotnisku. W uzupełnieniu z 8 grudnia 2014r. inwestor opisał, że planowana droga oznaczona w obowiązującym [...] jako [...] i [...], przylegająca do terenu inwestycji, jest przewidziana do obsługi komunikacyjnej terenów przyległych, wobec czego wnioskodawca wskazał obsługę komunikacyjną z tej drogi. Jednak zgodnie z stanem faktycznym, droga ta nie istnieje. Inwestor, po ewentualnym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązał się wybudować drogę od granicy inwestycji przy ul. [...] do istniejącej jezdni ulicy [...] wzdłuż drogi [...] - zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszar [...] (uchwała o przystąpieniu do sporządzenia mpzp obszaru [...] Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2014r.). Nie stwierdzono przesłanek do zawieszenia postępowania - stopień zaawansowania prac planistycznych nie wskazywał na możliwość uchwalenia planu w ciągu 9 miesięcy od daty złożenia wniosku. Jednocześnie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Rada [...] unieważniła Uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2005r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. W trakcie procedury Burmistrz Dzielnicy [...] złożył pismo z dnia 26 września 2018 r., w którym poinformował m.in. cyt.: "Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...]08.1964r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego działki zamiennej, stanowiącej grunt rolny, położonej w [...] o powierzchni 2,4350ha hip. "[...]" i części folwarku "[...]" oznaczonej na planie pomiarowo-geodezyjnym jako gospodarstwo nr [...] na okres 99 lat. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła odszkodowanie za grunt rolny położony w [...] na terenie byłej wsi [...] grunty hip. Nr [...] dz. [...]. Zgodnie z pkt 4 przedmiotowej decyzji przeznaczenie rolnicze działki zamiennej położonej [...] podlega ujawnieniu w księdze wieczystej. W ocenie Burmistrza inwestycja jest niezgodna z celem na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (przeznaczenie rolnicze). Dodatkowo Urząd Dzielnicy [...] stoi na stanowisku, że inwestycja wskazana we wniosku powinna być realizowana na gruntach o jednorodnym stanie prawnym." Dalej Organ wskazał, że uwzględniając rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) dla planowanej inwestycji, w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego; w Wydziale [...] ponownie wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i ponownie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której jest mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w skali 1:4 000 (z uwagi na rozmiary terenu inwestycji i tym samym obszaru analizy) - załącznik graficzny nr [...]. Granice obszaru poddanego analizie usytuowane są w odległości ok. 1250 m od granic wnioskowanej inwestycji i obejmują, zarówno teren [...], jak i częściowo gminy [...]. W granicach obszaru analizowanego mieszczą się tereny rolne, Rodzinne Ogródki Działkowe "[...]", fragment lotniska [...], kluby jeździeckie, hale magazynowe, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa siedliskowa, zabudowa mieszkaniowa gminy [...], układ nowo budowanych dróg: trasa [...] oraz Południowa Obwodnica [...] (trasa [...]), tereny oczyszczalni Spółdzielni [...]. Dominującą funkcją obszar są funkcje: rolnicza (użytki rolne - produkcja rolna), ogródki działkowe, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, siedliskowa (w tym w gminie [...]), pojedyncza usługowa (kluby jeździeckie, oczyszczalnia ścieków (gmina [...]), handel detaliczny, usługi medyczne. Występuje także zabudowa o funkcji usługowej z zakresu administracji oraz pojedyncza zabudowa o funkcji magazynowej. Część zabudowy w obszarze to zabudowa substandardowa. W przypadku planowanej inwestycji nie zachodzą przesłanki przemawiające za zwiększeniem granic obszaru analizowanego, z uwagi na i tak rozległy jego obszar. Działki objęte wnioskiem są obecnie niezabudowane, z przylegającym do działek, od strony północnej, rowem melioracyjnym (nr [...]). Na terenie objętym wnioskiem występuje niska roślinność. Wnioskowany teren obecnie jest użytkowany rolniczo. W ocenie Organu planowane funkcja magazynowo - biurowa mogłaby stanowić kontynuację występującej w obszarze funkcji magazynowej, zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku spełnienia pozostałych warunków tego Rozporządzenia. W zakresie linii zabudowy: w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane są w zróżnicowanej odległości od krawędzi jezdni ulic, często jako wolnostojące, część w granicach działek, część w znacznych odległościach od granic działek. Linie zabudowy ulicy [...], po stronie terenu inwestycji, nie są wykształcone. Brak jakiejkolwiek zabudowy w najbliższym sąsiedztwie. Istniejące w obszarze magazyny to głównie budynki wolnostojące, w znacznych odległościach od ulic, z wewnętrznym układem drogowym. W ocenie Organu zaproponowane przez inwestora usytuowanie projektowanych budynków względem ul. [...], nie ma odniesienia do opisanego w pkt 2.1 usytuowania istniejącej zabudowy. Brak najbliższej zabudowy po tej samej stronie ulicy. Wyznaczone przez inwestora linie zabudowy nie spełniają wymogów § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Dla planowanej inwestycji możliwe byłoby wyznaczenie linii zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku spełnieniu pozostałych warunków tego Rozporządzenia oraz art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do wskaźnika zabudowy Organ wskazał, że obszar analizy podzielono na mniejsze tereny, dla których wyliczono średnie wskaźniki zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych, dróg wewnętrznych, terenów niezabudowanych). Analizie poddano poszczególne działki/tereny, oznaczone na załączniku graficznym nr [...], gdzie opisano wartości wskaźników. W przypadkach, w których linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina działkę, podano wskaźnik obliczony dla całej działki. W stanie istniejącym, w obszarze analizowanym widoczny jest bardzo duży udział powierzchni biologicznie czynnej. Większość terenów jest niezabudowana. Wskaźniki pow. zabudowy w stosunku do pow. działki wahają się od 0,05 do 0,28. Średni wskaźnik zabudowy, z wyłączeniem działek niezabudowanych (pustych) występujący w obszarze wynosi 0.13, zaś średni wskaźnik dla funkcji magazynowej i magazynowo-biurowej wynosi 0.12. Ze względu na występowanie korytarza wymiany i regeneracji powietrza (uwzględnionego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]), ustalone wskaźniki zabudowy są tam niskie przy jednocześnie podwyższonym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej (min. 60% pbc). Wnioskodawca proponuje wskaźnik zabudowy na poziomie 0,39. Wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynikający z wniosku przekracza niemal 4-krotnie wartość średniego wskaźnika występującego w obszarze. Podobny wskaźnik nie występuje również w żadnej z zabudowanych działek (max dla funkcji magazynowej wynosi 0.23). Analiza istniejącego zagospodarowania terenu, z uwagi na duży udział powierzchni biologicznie czynnej, zarówno w terenie, jak i zaplanowany w Polityce Przestrzennej Miasta, której wyrazem jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], nie stwarza podstaw do zastosowania § 5 ust 2 rozporządzenia i wyznaczenia wyższego innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Wnioskowana inwestycja, o tak wysokim wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki (0,39), pozostaje w sprzeczności z wymogami § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Odnosząc się do szerokości elewacji Organ wskazał, że średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi średnio ca. 24 m. Wnioskodawca planuje budowę czterech budynków o wysokości 12 m (II kond.) i o następujących szerokościach elewacji: - od ul. [...] - ok. 96 m i ok. 132 m w formie dwóch odrębnych budynków, - od str. [...] (planowane zjazdy) - ok. 300 m, - cd str. [...] - ok. 96 m, ok. 96 m, 190 m w formie trzech odrębnych budynków. Dalej Organ podniósł, że w obszarze analizy, występują obiekty o funkcji magazynowej (w tym magazyny z częścią biurową), jednak są to obiekty występujące pojedynczo o znacznie mniejszych gabarytach. Dla planowanej inwestycji wyznaczenie szerokości elewacji frontowych nie jest możliwe na podstawie § 6 ust. 6 Rozporządzenia. W zakresie wysokości zabudowy Organ podniósł, że analiza wysokości zabudowy w obszarze i w najbliższym sąsiedztwie wykazała, że jest ono zróżnicowane wysokościowo, w zależności od funkcji i formy osiąga maksymalną wysokość do 12 m. Odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym (w oparciu o § 7 ust. 2 Rozporządzenia), z uwagi na to, że wyliczanie średniej arytmetycznej wysokości nie jest miarodajne dla wyznaczenia wysokości nowej zabudowy, gdyż wyliczona średnia stanowiłaby jednie pewną wartość matematyczną i nawiązanie do niej nie byłoby prawidłowe w kształtowaniu zabudowy na wnioskowanym terenie. Przy zabudowie tego obszaru należy unikać dużych kontrastów wysokości. W związku z tym wysokość nie powinna przekroczyć 12 m (II kond.), zgodnie z wnioskiem inwestora. Jak wskazano powyżej, dla planowanej inwestycji możliwe byłoby wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji zgodnie z wnioskiem inwestora w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku spełnieniu pozostałych warunków tego Rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej odnosząc się do geometrii dachu planowanej inwestycji Organ wskazał, że możliwe jest zastosowanie wnioskowanego dachu płaskiego tj. ze spadkiem technicznym z uwagi na funkcję zabudowy, w oparciu o § 8 Rozporządzenia, przy spełnieniu pozostałych warunków tego Rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie przeprowadzonej analizy i dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej organ stwierdził, że forma przestrzenna o tak dużych gabarytach planowanej zabudowy, nie występuje w obszarze analizowanym. Ponadto nowa zabudowa o gabarytach proponowanych przez Wnioskodawcę (4 hale), nie uwzględnia zastanego kontekstu przestrzennego i jej realizacja wprowadziłaby trwały dysonans przestrzenny w stosunku do istniejącej zabudowy (w przeważającej mierze jednorodzinnej). Organ podkreślił, że choć teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), to nie jest dostatecznie dobrze obsługiwany przez istniejący układ dróg publicznych, z uwagi na ubogi i niewydolny system komunikacji drogowej w rejonie, w tym brak komunikacji zbiorowej. Również ul. [...], choć jest drogą powiatową, nie posiada parametrów nawet drogi gminnej. Ulica ta nie kwalifikują się do tego, aby mogła bezpiecznie i należycie zapewnić komunikację pieszą i kołową dla realizowanej inwestycji oraz nie może ona służyć do obsługi zabudowy o parametrach określonych wnioskiem (przewidywana ilość miejsc postojowych to 611 (w tym 100 dla samochodów ciężarowych). Organ zwrócił uwagę, że aby warunek zapisany w punkcie 3 art. 61 ust 1 u.p.z.p. był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również i drogi powinny być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Teren planowanej inwestycji znajduje się poza zasięgiem istniejących sieci uzbrojenia, ale inwestor przedstawił umowy/warunki przyłączenia gwarantujące wykonanie uzbrojenia z właściwymi jednostkami organizacyjnymi zgodnie warunkami w zakresie wodociągów, kanalizacji, wód opadowych, gaz ziemny elektroenergetyki. W ocenie Organu planowana inwestycja nie spełnia wymogu ustawowego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowych i gabarytów, a tym samym należy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. Przedsiębiorstwo [...] stanęło na stanowisku, że brak jest zasadności dla lokalizacji centrum logistyczno-biurowego na przedmiotowym terenie za względu na brak podobnych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie, brak odpowiednich dróg dojazdowych umożliwiających sprawną obsługę inwestycji o tak dużej skali, ul. [...] nie jest przystosowana do obsługi ruchu kołowego związanego z taką dużą inwestycją, ul. [...] stanowi drogę lokalna i jest wykorzystywana jako dojazdowa do [...], w sąsiedztwie znajdują się tereny rolnicze oraz wykorzystywane pod ogródki działkowe (małe natężenie ruchu), brak tytułu prawnego do części gruntów - działki [...] i [...] własność Skarbu Państwa w zarządzie [...] na podstawie decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] maja 1988 r. znak [...] o przekazaniu w zarząd na czas nieoznaczony [...] terenu lotniska komunikacyjnego krajowego i zagranicznego "[...]" położonego na terenie [...] o powierzchni 820 ha 1925 m2, podtrzymanej decyzją Minister Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2019 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji - że nawet po poszerzeniu obszaru analizowanego zgodnie ze wskazaniem Kolegium - nie są spełnione warunki odpowiednie do zastanej zabudowy: wskaźnik powierzchni terenu zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (0,39 w stosunku do wskaźnika dla zastanej zabudowy magazynowej 0,12) i szerokość elewacji frontowej. Ponadto wyjaśniono, zgodnie z rozporządzeniem, że nie jest możliwe inne wyznaczenie wartości ww. parametrów, gdyż nie wynika to z analizy. W analizie właściwie wyjaśniono, że "duży udział powierzchni biologicznie czynnej nie stwarza podstaw do zastosowania § 5 ust. 2" i że " Dla planowanej inwestycji wyznaczenie szerokości elewacji frontowych nie jest możliwe na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia." Nie jest - zdaniem Kolegium - konieczne dalsze poszerzenie obszaru analizowanego, gdyż obszar ten spełnia warunki § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło również, że z kolei sporządzenie mapy stanowiącej załącznik do decyzji w skali niezgodnej z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 u.p.z.p., stanowi naruszenie prawa, jednakże nie wpływa na wynik sprawy. Ponadto w omawianej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia rozprawy, natomiast orzeczenie w sprawie zapadło na posiedzeniu niejawnym, a więc bez uczestnictwa stron (zgodnie z ww. przepisem), stąd strona nie mogła w nim uczestniczyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła Organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. a) poprzez brak podjęcia wszelkich możliwych kroków zmierzających do dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli i interesu społecznego; b) poprzez brak dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy zaistniały przesłanki faktyczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez pominięcie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, terenów zajętych pod port lotniczy, co znacząco wpłynęło na ocenę wszystkich funkcji oraz cech zabudowy tego obszaru; c) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wynikających z niego okoliczności; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez lakoniczne, błędne uzasadnienie decyzji oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym na jakiej podstawie uznano brak wpływu na wynik sprawy map w skali niezgodnej z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.; 3) art. 9 k.p.a. - nieudzielanie pełnej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nieudzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, niewezwanie strony w celu udzielenia wyjaśnień, wprowadzenie w błąd, co do możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji; 4) art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. — poprzez naruszenie zasady przekonywania ze względu na bardzo lakoniczną treść uzasadnienia w zakresie aspektów merytorycznych bez wskazania w oparciu o jakie konkretne dowody organ ustalił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) art. 89 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. — z uwagi na brak przeprowadzenia rozprawy i pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych w sprawie; 6) art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. — polegające na: nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, poprzez nieuzasadnione pominięcie wniosku o rozszerzenie tego obszaru z uwagi na specyfikę zabudów okolicy, jak również charakter planowanej zabudowy, ukierunkowany na obsługę lotniska; wyznaczeniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy, która nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie została sporządzona w odpowiedniej skali (tj. została sporządzona w skali 1: 4000, podczas gdy przepis wymaga by mapa była w skali 1:500 lub 1:1000. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu jawnym. Strona w uzasadnieniu skargi podniosła, źe organy ograniczyły się błędnie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego. W sposób bezpodstawny nie dopatrzyły się szczególnego charakteru planowanej zabudowy i nie przeprowadziły właściwej analizy wokół lotniska. Ponadto ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] wynika, że zabudowa wokół lotniska ma mieć charakter metropolitalny, a teren objęty przedmiotową inwestycją przeznaczony jest na magazyny, bazy składowe, etc. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto, nie zostały zrealizowane zalecenia wynikające z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018r., w której wskazano, że rozszerzenie obszaru analizowanego pozwoli wyjaśnić kwestie związane z zasadą dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 listopada 2019 r. strona skarżąca podniosłą, że poza lotniskiem znajdują się obiekty wielkopowierzchniowe czy inne centra logistyczne oddzielone od terenu lotniska [...]. Poza tym wskazał, że mapa stanowiąca załącznik, na której została sporządzona analiza jest czytelna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], Sąd stwierdził, iż organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588, dalej Rozporządzenie). Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej. W toku tego postępowania dochodzi zatem do konfrontacji oczekiwań inwestora określonych we wniosku z możliwościami prawnymi. Brak ich zbieżności natomiast musi zaowocować odmową ustalenia warunków (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034). Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powiązanym z nim konkretnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie pomimo dostrzeżonych błędów w zakresie przeprowadzonego postępowania, Sąd uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet ich wyeliminowanie nie doprowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia w kierunku pożądanym przez inwestora, ze względu na brak łącznego spełnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd zaakceptował stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). W celu zweryfikowania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem i w jego granicach przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z powyższego wynika, że minimalna odległość wyznaczająca obszar analizowany wynosić musi 50 m. Poza tym co do zasady wielkość obszaru powinna zostać wyznaczona jako trzykrotność szerokości frontu działki, rozumianego jako ta jej część, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. W treści § 2 pkt 5 rozporządzenia ustawodawca nie zawęża pojęcia frontu działki wyłącznie do takiej jej części, która leży przy drodze publicznej. Należy zatem przyjąć, że frontem, którego szerokość powinna stanowić punkt wyjścia do określenia wielkości obszaru analizowanego, jest ta część działki, która przylega do działki realizującej funkcje skomunikowania działki budowlanej. Jeśli inwestor we wniosku wskazał front działki jako tą jej część, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to jego szerokość winna stanowić podstawę dalszych ustaleń. Jak wskazano we wniosku planowana obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z ul. [...], a następnie po przebudowie także z ul. [...]. W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie ustalił prawidłowo większy niż wynika to z przepisu minimalny obszar analizowany. Wskazuje to także, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wykonał zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji [...] maja 2018 r. Poza tym należy zwrócić uwagę, że prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Wnioskodawca w niniejszej sprawie domaga się znacznego powiększenia obszaru analizowanego w celu objęcia w nim obiektu o podobnych gabarytach jak wnioskowana inwestycja. Trzeba mieć jednak na względzie, że wyznaczenie szerszego niż minimalny obszar, który przewiduje rozporządzenie, nie oznacza możliwości poszerzania tego obszaru "w nieskończoność" i nie jest tożsame z przyznaniem organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W związku z tym, że na nowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie występowały nieruchomości o gabarytach (w szczególności w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej), jak wnioskowane, zasadnie organ uznał, że w tym zakresie nie można potwierdzić, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do konkretnych parametrów wnioskowanej inwestycji, wskazać należy, że dla planowanej inwestycji możliwe byłoby wyznaczenie linii zabudowy (w oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji (zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia), czy zastosowanie wnioskowanego dachu płaskiego tj. ze spadkiem technicznym z uwagi na funkcję zabudowy (w oparciu o § 8 Rozporządzenia) zgodnie z wnioskiem inwestora w przypadku spełnieniu pozostałych warunków tego Rozporządzenia oraz art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Jednak jak wynika z akt sprawy pozostałe warunki nie zostały spełnione. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się także wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca proponuje wskaźnik zabudowy na poziomie 0,39 Wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynikający z wniosku przekracza wartość średniego wskaźnika, który wynosi 0,13 występującego w obszarze. Podobny wskaźnik nie występuje również w żadnej z zabudowanych działek (a maksymalny wskaźnik dla funkcji magazynowej wynosi 0,23). Wnioskodawca także nie wyjaśnił, czym uzasadniony jest taki parametr i czy nie naruszy on ładu przestrzennego analizowanego terenu. Zatem z powyższego wynika, że wskaźnik zabudowy wskazany przez inwestora jest znacznie większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym, jak i wskaźnika maksymalnego dla funkcji magazynowej. Wobec tego wnioskowany parametr pozostaje sprzeczny z wymogami § 5 Rozporządzenia. Podobna sytuacja zachodzi w zakresie szerokości elewacji frontowej, która została ustalona w sposób znacznie odbiegających od szerokości działek zlokalizowanych w wyznaczonym obszarze. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi średnio ca. 24 m, a Wnioskodawca planuje budowę czterech budynków o następujących szerokościach elewacji: od ul. [...] - ok. 96 m i ok. 132 m w formie dwóch odrębnych budynków, od strony wschodniej (planowane zjazdy) - ok. 300 m, i od strony zachodniej - ok. 96 m, ok. 96 m, 190 m w formie trzech odrębnych budynków. Tak odbiegający wskazany parametr projektowanej zabudowy nie nawiązuje do gabarytów zabudowy występującej w obszarze poddanym analizie wskazanej w decyzji. Dla planowanej inwestycji wyznaczenie szerokości elewacji frontowych nie jest też możliwe nawet w drodze wyjątku na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, co bezpośrednio wypływa na wynik niniejszej sprawy. Zastosowanie wyjątku z powyższego przepisu (nawet do wnioskowanych odrębnych budynków o szerokości elewacji (ok. 132 m i ok. 190 m)) wymaga bowiem szczególnego wyjaśnienia, czy nowopowstały obiekt/obiekty nie zburzą już zastanego ładu przestrzennego. Poza tym każdorazowo należy bowiem uwzględniać istniejące budynki w obszarze analizowanym, uwarunkowania związane z położeniem, kształtem działki, czy funkcją. W ocenie Sądu zasadnie Organ zwrócił uwagę, że szerokość elewacji frontowej, która wpływa na ogólne gabaryty obiektów objętych wnioskiem znacznie odbiegają od istniejącej zabudowy o funkcji magazynowej, a wnioskodawca nie wskazał szczególnych okoliczności, które by przemawiały za uwzględnieniem wniosku w tym zakresie. Zatem zasadnie stwierdzono, że w tym zakresie wniosek strony skarżącej nie może zostać uwzględniony. Odnosząc się do kwestionowanej kopii mapy, która została sporządzona w innej skali, niż wynika to z u.p.z.p. Mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być aktualna tak, aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z wykładni językowej ww. przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, oprócz określenia granic terenu planowanej inwestycji, wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali. W rozpoznawane sprawie pomimo, że została zastosowana mapa w innej skali, niż przewiduje to ww. przepis, nie uniemożliwiło to rozpoznania wniosku i ustalenia stanu faktycznego. Podnieść trzeba, że w wyjątkowych okolicznościach, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie z uwagi na wielkość inwestycji, fakt załączenia do wniosku mapy w innej skali, niż wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie może stanowić od razu podstawy do podważenia dokonanej przez organ analizy. Dodatkowo zwrócić należy także uwagę, że strona skarżąca na rozprawie także oświadczyła, że mapa ta jest czytelna. Zatem w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie o tym, że ww. uchybienie nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy wynika z faktu, iż z uwagi na rozmiar planowanej inwestycji jak i obszar jej oddziaływania, mapa w skali o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. byłaby olbrzymich rozmiarów i w konsekwencji jej wykonanie byłoby trudne. Natomiast znajdująca się w aktach administracyjnych kopia mapy ewidencyjnej była wystarczająco czytelna i wyraźna aby móc stanowić podstawę do dokonania analizy o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Jednocześnie pokreślić należy, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób brak mapy w skali, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. mogłoby wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. (wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 821/14). Zatem w związku z nie wykazaniem w toku postępowania – że sporna mapa w niewłaściwej skali ma wpływ na wynik sprawy – należało zarzuty w tym zakresie uznać za niezasadne. Dodatkowo wyjaśnić należy, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż akt ten nie jest źródłem prawa. Treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy i nie ma wpływu w przedmiotowym postępowaniu. Poza tym odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia art. art. 8 i art. 89 k.p.a., wskazać trzeba, iż skarżąca upatruje naruszenia wspomnianych norm procesowych w tym, że organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy interesy stron były ewidentnie sporne i podczas rozprawy zachodziłaby możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Niewątpliwie w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma potrzeby wyjaśniania sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, albowiem podstawowym dowodem w tym postępowaniu jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, wykonywana przez uprawnioną osobę, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu; zaś rozprawa administracyjna nie jest środkiem dowodowym, który pozwala organowi na uzyskanie wiadomości specjalnych. Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu. Jeżeli projektowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, tym samym uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym musza być to interesy prawne a nie faktyczne, to nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron, a co za tym idzie, potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania. Wbrew zatem przekonaniu strony skarżącej, w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a. celem uzgodnienia interesów stron, czy możliwości wypowiedzenia się. Podsumowując, w sytuacji gdy analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy pewną urbanistyczną całość, i nie ma na tym terenie zabudowy, której – tak jak w niniejszej sprawie - wskaźnik zabudowy odpowiadał by zabudowie wnioskowanej, to nie można przyjąć, że planowana zabudowa spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych nieruchomości. Zatem prawidłowe wykazanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uprawniało do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, a w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a.