IV SA/Wa 1311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011r. sprawy ze skargi Polskiego K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - t.j. ze zm. zw. w dalszej części k.p.a) w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. zw. w dalszej części "ustawą szkodową") po rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w P. oraz P. z siedzibą w P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż P. z siedzibą w P. pismem z dnia 7 lutego 2011 r. dokonał zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Zgłoszenie dotyczy chronionych siedlisk przyrodniczych, gatunków chronionych oraz wód i dokonano go w związku z zamiarem budowy zbiornika zaporowego N. Jako datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku zaproponowano przyjęcie daty podpisania umowy na wykonanie Raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko tj. styczeń 2010 r. lub datę wpływu tego dokumentu do organu. Zgłoszenia takiej samej treści dokonał również P. z siedzibą w P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zwrócił się do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w O. z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień w rozpatrywanej sprawie, a także o udzielenie informacji o stanie zaawansowania prac. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, że nie zostały rozpoczęte prace terenowe bezpośrednio związane z budową planowanego zbiornika. Sprawa ta jest obecnie przedmiotem postępowania administracyjnego i do tej pory nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Prace związane z przedmiotowym zbiornikiem są w fazie programowej i przygotowawczej i na tym etapie nie jest możliwe przewidzenie czy projekt inwestycyjny będzie realizowany w dającej się przewidzieć przyszłości. Mając na uwadze powyższe Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za budowę zbiornika jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w O. W toku postępowania ustalono, w miejscu będącym przedmiotem zgłoszenia, nie prowadzi się działalności w zakresie budowy, a tym bardziej w zakresie eksploatacji planowanego zbiornika zaporowego. Faktem jest, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jednak data umieszczona na raporcie oddziaływania, czy też data złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być utożsamiana z datą wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Wynika to z faktu, że data ta nie jest równoznaczna z datą podjęcia przez podmiot korzystający ze środowiska działalności, o której mowa w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie działalność nie została rozpoczęta, nie można mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. i P.. W odwołaniach wskazano, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie bowiem istnieje podmiot korzystający ze środowiska, który zamierza zniszczyć chronione siedliska przyrodnicze. Organ ochrony środowiska zastosował rozszerzającą wykładnię definicji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku przez dodanie słowa "potencjalnych" zagrożeń. W postępowaniu naruszono zasadę prawdy obiektywnej i kierowania się słusznym interesem społecznym poprzez przyjęcie, iż zagrożenie znane jest organowi jedynie z dokumentacji zgromadzonej na potrzeby innego postępowania. Według skarżących zamiar zniszczenia chronionych siedlisk przyrodniczych jest zaś faktem powszechnie znanym. Ponadto z dokumentacji będącej w posiadaniu organu wynika stan początkowy przedmiotowego terenu. Organ I instancji niewłaściwie przywołuje Dyrektywę 2004/35/WE gdyż planowana inwestycja nie jest "bliżej nieokreślonym w czasie planem inwestycyjnym" lecz działaniem ,"w dającej się przewidzieć przyszłości", dlatego winna zostać uznana za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy szkodowej, mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W przypadku natomiast gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych by zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść na skutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku jednak w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska. Na uwagę zasługuje sformułowanie "spowodowane przez działalność". Przepis ten należy rozumieć jako wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Jeszcze precyzyjniej zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w Dyrektywie 2004/35/WE. Otóż mowa w niej jest o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej. Za taką działalność nie mogą zostać uznane żadne uzgodnienia ani uzyskiwanie decyzji administracyjnych. Samo uzyskanie decyzji nie prowadzi do wystąpienia szkody w środowisku czyli do negatywnej, mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Uzyskanie wymaganych prawem pozwoleń czy zezwoleń nie może być utożsamiane z podjęciem określonych działań, a tym bardziej nie może być utożsamiane z wystąpieniem szkody w środowisku. Nie będzie to bowiem skutkować jakimkolwiek wpływem na gatunek chroniony czy chronione siedlisko przyrodnicze. Uzyskanie określonych decyzji nie daje również gwarancji, że inwestycja taka będzie realizowana. Ocenie wpływu określonego przedsięwzięcia na środowisko służy inne postępowanie, prowadzone w przedmiotowej sprawie, tj. postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Równocześnie nie należy zapominać, że definicja szkody w środowisku zawarta w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej wskazuje, że przez szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych należy rozumieć negatywną, mierzalną zmianę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 - t.j. ze zm.) lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie można więc wykluczyć, iż planowane przedsięwzięcie rzeczywiście wiązać się będzie ze zniszczeniem czy uszkodzeniem np. chronionego siedliska przyrodniczego i zostanie to zidentyfikowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas nie będzie mieć zastosowania ustawa szkodowa. W takiej sytuacji zgłoszenie dokonane przez P. oraz P. uznać należy za co najmniej przedwczesne. Należy również zwrócić uwagę, że takie stanowisko zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego wynika również z analizy definicji działań naprawczych oraz z definicji działań zapobiegawczych, a także z analizy przepisów dotyczących tychże działań, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz. U. Nr 103, poz. 664). Otóż przez działania naprawcze, zdefiniowane w art. 6 pkt 3 ustawy szkodowej należy rozumieć działania podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie (...). Natomiast w definicji działań zapobiegawczych mowa jest o działaniach podejmowanych w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem (...)" w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Jak wynika z tych definicji, a także z opisu rodzajów działań naprawczych, przepisy ustawy szkodowej nie upoważniają do wstrzymania realizacji danej inwestycji czy do zakazu jej realizacji. Ustawa szkodowa ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których doszło już do szkody w środowisku lub do bezpośredniego nią zagrożenia. Przy czym za takie nie uznaje się planowania przedsięwzięcia, a jedynie konkretne działania prowadzące bezpośrednio do wystąpienia szkody w środowisku. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W skardze zarzucono organowi II instancji: - złą interpretację pojęcia działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, - naruszenie przepisów art. 6 k.p.a przez uzależnianie przyjęcia zgłoszenia od wyników innego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - naruszenie postanowień art. 7 k.p.a przez ignorowanie dowodów będących w ich posiadaniu, zebranych w toku innego postępowania, a dotyczących tej samej inwestycji, - naruszenie postanowień art. 8 k.p.a przez podważanie zaufania obywateli do organów Państwa, uchylając się od stosowania korzystnych dla środowiska regulacji prawnych, zwłaszcza Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501). W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na pojęcie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, zarzucając organowi odwoławczemu złą interpretację tego pojęcia. Według skarżącego działalnością taką jest również projektowanie inwestycji. Przedmiotem skargi jest również pojęcie winy. W ocenie skarżącego w sprawie występuje "wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody, gdyż całkowite zniszczenie siedlisk i gatunków podlegających ochronie w przypadku realizacji tej inwestycji jest zdarzeniem pewnym". Możliwe jest również przewidzenie, czy projekt będzie realizowany w dającej się przewidzieć przyszłości. Ponadto skarżący zarzuca organowi odwoławczemu, iż ten niesłusznie odwołuje się do Dyrektywy 2004/35/WE poprzez przywołanie zapisów odnoszących się do wykonywania działalności zawodowej, bowiem w pkt. 8 Preambuły mowa jest o potencjalnych zagrożeniach, a takimi mogą być prace planistyczne czy projektowe. Skarżący podnosi również, że organ odwoławczy naruszył przepisy rozdziału 4 k.p.a. Organ I instancji jest w posiadaniu dokumentacji projektowanego przedsięwzięcia, w tym inwentaryzacji przyrodniczej. Organowi nie wolno uzależniać prowadzenia postępowania na podstawie ustawy szkodowej od wyniku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz przeciwnie, jest on zobowiązany do wykorzystania w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dokumentów zebranych w tamtym postępowaniu. W postępowaniu będącym przedmiotem skarżonej decyzji nie zachodzą przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast podmiot korzystający ze środowiska nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, nie istnieje więc okoliczność, która wyłączałaby zastosowanie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny spekuluje nt. przyszłych rezultatów innego postępowania. Natomiast ustawa szkodowa nie uzależnia przyjęcia zgłoszenia zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku od wyników innego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą szkodową". Zgodnie z art. 2 ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. W świetle tegoż przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia jest ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie zostały wymienione rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzającą ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Skarżący w toku postępowania domagał się od organów podjęcia działań określonych w ustawie szkodowej wobec zagrożenia wystąpienia szkody w związku z zamiarem budowy zbiornika zaporowego N. Jako datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku zaproponował datę podpisania umowy na wykonanie Raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko tj. styczeń 2010 r. lub datę wpływu tego dokumentu do organu. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi słusznie orzekające w sprawie organy uznały, iż planowanie i projektowanie w/w przedsięwzięcia nie może być uznane za działalność, wywołującą szkodę, czy też stwarzającą ryzyko jej wystąpienia. Samo uzyskanie wymaganych prawem decyzji nie prowadzi bowiem do wystąpienia szkody w środowisku czyli do negatywnej, mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Nie będzie ono bowiem skutkować jakimkolwiek wpływem na gatunek chroniony, czy chronione siedlisko przyrodnicze. Ponadto należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie toczy się dopiero postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie to jak słusznie zauważa organ odwoławczy prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i służy właśnie przeprowadzeniu oceny projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu m.in. na chronione gatunki i siedliska przyrodnicze dając inwestorowi możliwość zapobieżenia negatywnym skutkom projektowanej inwestycji na elementy przyrodnicze. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na prewencyjny charakter postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Reasumując w ocenie Sądu słusznie orzekające w sprawie organy umorzyły postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na brak przesłanki "działalności" powodującej szkodę, czy też bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Dokonując rozstrzygnięcia w powyższym zakresie organy wbrew zarzutom podniesionym w skardze, właściwie przywołały i zinterpretowały przepisy prawa w tym ustawy szkodowej. W świetle powyższego brak było również podstaw do prowadzenia oceny innych dowodów, bowiem nie miałaby ona wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Okoliczność ta czyni pozbawionym słuszności zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, k.p.a. Mając na względzie powyższe na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.