IV SA/Wa 1312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. – zaskarżonym skargą przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2014 r. o zawieszeniu postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2012 r. o aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 28 K.p.a. podał, że z akt sprawy wynika, iż stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty N. była M. R., która zmarła [...] lipca 2012 r., czyli przed wszczęciem niniejszego postępowania. M. R. przysługiwał status strony z tego tytułu, że na mocy decyzji z [...] marca 2012 r. została wykreślona z ewidencji gruntów i budynków jako władająca określonymi działkami, a w jej miejsce wpisano J. R. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe ustalenie spadkobierców samodzielnie przez organ. Zaś z akt sprawy wynika, że postępowanie spadkowe po M. R. nie zostało przeprowadzone i nie ma żadnego z ww dokumentów, z których wynikałoby kto jest spadkobiercą. Zatem konieczne było zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na zaistnienie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedmiotowe zagadnienie wstępne polega na ustaleniu spadkobierców przed sądem powszechnym lub notariuszem. Nadto organ podkreślił, że śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Jednak działania o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 K.p.a. dotyczą sytuacji ustalenia śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalenia przez organ we wstępnej fazie postępowania kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny, jak w przedmiotowej sprawie. A. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r., podniósł, że M. R. rozdysponowała swój majątek za życia, dlatego jej dzieci nigdy nie przedstawią postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ponieważ żadne z nich nie jest tym zainteresowane. W ocenie skarżącego spadek po M. R. nie jest spadkiem nieobjętym, ponieważ został przed jej śmiercią rozdzielony pomiędzy dzieci. Oczekiwanie na ustalenie spadkobierców ma na celu przewlekanie postępowania. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu jest możliwe, skarżący sam podał ich dane i adresy. Z tego względu nie ma też podstaw do wystąpienia o ustanowienie kuratora spadku. Zdaniem skarżącego organy obu instancji lakonicznie przedstawiły stan faktyczny sprawy i nie odniosły się do wskazywanych wielokrotnie zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł także szereg zarzutów wobec postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wskazuje art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Natomiast zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Jednak działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego). Dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. (por. A. Matan - komentarz do art. 30 k.p.a. w: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010). Z kolei z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Rzeczywista treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną, a posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Badając zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy zwrócić uwagę, że zagadnieniem wstępnym, dającym podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego jest tylko takie postępowanie toczące się przed innym organem lub sądem, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Ustalenie kręgu stron ma zatem charakter zagadnienia wstępnego, o ile wymaga podjęcia działań przez inny organ lub sąd. Przy ustaleniu kręgu stron Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 K.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo na etapie wstępnym postępowania dokonały ustaleń co do stron postępowania. W ten sposób zrealizowały wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę stronom czynnego udziału w postępowaniu. Dalsze kroki podjęte w sprawie przez organy również zmierzały do wykonania kodeksowej gwarancji, dlatego niezasadny jest zarzut skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zmarła M. R., która była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2012 r., byłaby także stroną postępowania wszczętego z wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Wobec powziętych informacji o jej śmierci organ stwierdził, że po zmarłej M. R. nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Niemożliwe było także jednoznaczne ustalenie, kto objął zarząd nad masą spadkową, ponieważ dzieci M. R. przekazywały w tej sprawie sprzeczne informacje. W przedstawionym stanie rzeczy należało stwierdzić, że ustalenie spadkobierców podmiotu, który był stroną w postępowaniu dotyczącym aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. Jednocześnie trzeba zauważyć, że jak to wskazano wyżej, kiedy śmierć strony miała miejsce przed wszczęciem postępowania, a nie w jego toku (jak w przedmiotowej sprawie), nie będzie miał zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Ustalenie spadkobierców strony w przedmiotowej sprawie ma charakter wtórny i wynika z tego, że stronami postępowania wszczętego na wniosek o stwierdzenie nieważności są strony postępowania głównego. Dlatego też organ prawidłowo wskazał, że przesłanką zawieszenia postępowania jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w tym wypadku ustalenia spadkobierców przed sądem powszechnym lub notariuszem. Zatem zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było konieczne, a zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Bezpodstawny jest także zarzut, że organy lakonicznie odniosły się do stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyły zawieszenia postępowania w związku z niemożnością ustalenia stron postępowania. Organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny, odnosząc się do kwestii stron postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2012 r., śmierci stron postępowania po wydaniu tej decyzji, a także opisał działania, której podjął w celu ustalenia następców prawnych zmarłej M. R. Okoliczności, na które powołał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności, które następnie podnosił w kolejnych pismach oraz w skardze, odnoszą się do meritum sprawy i nie mogą podlegać ocenie w przedmiotowej sprawie, która ma charakter procesowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.