IV SA/Wa 1314/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007r. na podstawie art. 134 stwierdził, że zażalenie Stowarzyszenia E. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2006r. o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników na terenie istniejącej fermy na działkach o numerach ewidencyjnych (...) i (...) w miejscowości Z. w gminie M. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymaga przez organ właściwy do jej wydania, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest stosowanie do art. 48 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy uzgodnienie z Wojewodą Mazowieckim. Zasady dopuszczenia organizacji ekologicznych do uczestniczenia na prawach strony w toczącym się postępowaniu w sprawie ochrony środowiska określa art. 33 ust.1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym organizacje ekologiczne , które powołują się na miejsce swojego działania, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Wnioski i uwagi należy złożyć w terminie 21 od podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora. Organ naczelny wskazał, iż Wójt Gminy postanowieniem z dnia (...) października 2005r. na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuścił skarżące Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniach dotyczących inwestycji uciążliwych dla środowiska i ludzi, zanim zostało wszczęte postępowanie z wniosku K. C. z dnia 16 grudnia 2005r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu. Jednak postanowienie to, zdaniem organu, nie daje Stowarzyszeniu automatycznie praw strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem o tym czy organizacji przysługują prawa strony nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w postępowaniu na prawach strony, ale fakt spełnienia przesłanek takiego dopuszczenia określonych przepisami prawa. Organ stwierdził, iż skoro skarżącemu Stowarzyszeniu z uwagi na niespełnienie warunków z art. 33 ust.1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego, tym samym nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) grudnia 2006r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie E. z siedzibą w S. podnosząc, iż w dniu 7 kwietnia 2005r. na wniosek K. C. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i do tego postępowania Stowarzyszenie zostało dopuszczone postanowieniem Wójta Gminy M. z dnia (...) października 2005r. Zgodnie z nowelą z dnia 18 maja 2005r. - o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz innych niektórych ustaw K. C. złożył w dniu 16 grudnia 2005r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, tym samym wyraził zgodę na stosowanie nowych przepisów. O tym Wójt nie poinformował Stowarzyszenia i nie umorzył postępowania sprawie warunków zabudowy. Stowarzyszenie w powołaniu na wyrok NSA z dnia 27 maja 1988r. , sygn. IV SA 164/88, GAP nr 19/1988/44, w którym przyjęto, iż podmiot, któremu status strony przysługuje, staje się stroną w wyniku potraktowania go w taki sposób przez organ administracji, stwierdziło, iż jego udział jest uzasadniony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia skoro to postępowanie, jak też postępowanie o wydanie warunków zabudowy oparte jest na tym samym raporcie oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie podkreśliło, iż nie tylko złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, ale również przestawiło stosowne wnioski i uwagi do raportu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpatrzenie wniesionego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał ponadto, iż Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu postanowieniem Wójta M. z dnia (...) października 2005r. z tego względu, iż z jego treści nie wynika jakiego dotyczy konkretnego postępowania , a nadto powołanego w tym orzeczeniu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z wyłączeniem zawartym w art. 46a ust.6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Informacja o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wnioski o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i możliwości składania zastrzeżeń, uwag i wniosków do dnia 10 stycznia 2006r. została podana do publicznej wiadomości w dniu 20 grudnia 2005r. Od dnia 28 lipca 2005r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U, Nr 113, poz. 954) wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zgodnie z przepisem przejściowym art. 19 tej ustawy sposób prowadzenia postępowania w sprawach wszczętych a nie zakończonych zależy od decyzji inwestora. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do złożenia zażalenia, gdyż wobec nie spełnienia warunków określonych w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) nie nabyła praw strony w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników. Wniosek taki organ wyprowadził z ustalenia, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż w terminie 21 dni od podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora zgłosiło chęci uczestniczenia w tym postępowaniu oraz złożyło uwag i wniosków do tego postępowania. Zdaniem organu, nie można uznać, wbrew przekonaniu skarżącego, że zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na prawach strony postanowieniem Wójta M. z dnia (...) października 2005r. z dwóch powodów: po pierwsze - postanowienie to zostało wydane przed wszczęciem postępowania w dniu 16 grudnia 2005r., w którym do Wójta wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanego we wniosku, po drugie - postanowienie to nie dotyczy żadnego konkretnego postępowania, bowiem nie wskazuje do jakiego postępowania Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony. Skarżący w zażaleniu podnosił, że zaskarżone przez niego postanowienie Wojewody Mazowieckiego narusza przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2000r. o nawozach i nawożeniu, bowiem organ uzgadniający nie określił wielkości płyty obornikowej oraz wymaganej wielkości zbiorników na gnojowicę. Sąd nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zobowiązany był z urzędu stwierdzić, że o braku legitymacji do złożenia zażalenia organ naczelny nie mógł w okolicznościach sprawy rozstrzygać w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 kpa. Skarżący był bowiem w subiektywnym przekonaniu, że jest stroną przedmiotowego postępowania, skoro zostało mu doręczone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2006r. Nadto we wniesionym zażaleniu twierdził, że zaskarżone przez niego postanowienie organu pierwszej instancji narusza prawo i wskazał, na czym polegało to naruszenie. Na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 ). Podzielając przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej powyższe stanowisko z obszernego uzasadnienia uchwały przytoczyć należy poniższą argumentację, wyrażoną w motywach uchwały. Nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Podkreślenia wymaga, iż powyższe wywody odnoszą się również do zażalenia, gdyż zgodnie z art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ naczelny, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z tego powodu, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 kpa nie może bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami -podstawy do rozstrzygnięcia, iż żalący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w takim przypadku winien postanowieniem umorzyć postępowanie zażaleniowe na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.