IV SA/Wa 1314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania mechaniczno-biologicznego oczyszczalni ścieków - oddala skargę - IV SA/Wa 1314/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. (dalej "skarżącej") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. (dalej "WIOŚ") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej "decyzji WIOŚ"), orzekającej o wstrzymaniu użytkowania mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków z dniem [...] lutego 2011 r. orzekł o: (-) uchyleniu decyzji WIOŚ w części dotyczącej wyznaczenia terminu wstrzymania użytkowania, (-) wstrzymaniu użytkowania instalacji z dniem [...] sierpnia 2011 r., (-) utrzymaniu decyzji WIOŚ w mocy w pozostałej części. Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. WIOŚ wstrzymał na podstawie art.367 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.), dalej "poś", użytkowanie mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków (dalej "oczyszczalni"). Uzasadniając decyzję WIOŚ wskazał, że: - decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta P. (dalej "Starosta") cofnął skarżącej pozwolenie wodnoprawne z dniem [...] stycznia 2010 r., - decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej "Dyrektor Zarządu") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymał decyzję Starosty w mocy, - kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. przeprowadzona w dniach [...] sierpnia i [...] czerwca 2010 r. wykazała, że skarżąca nadal odprowadza ścieki z oczyszczalni do rzeki G. bez wymaganego pozwolenia wodno – prawnego. Skarżąca wniosła do GDOŚ odwołanie od decyzji WIOŚ, zarzucając WIOŚ niewzięcie pod uwagę następujących kwestii: - skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej "WSA w Krakowie") skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., - skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie, odrzucającego wyżej wymienioną skargę skarżącej, - skarżąca wniosła do Dyrektora Zarządu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., - wniosek ten nie został rozpatrzony, a do czasu jego rozpatrzenia orzekanie w przedmiocie wstrzymania użytkowania oczyszczalni jest przedwczesne, - interes społeczny mieszkańców K. wymaga funkcjonowania oczyszczalni do czasu jej modernizacji lub wybudowania nowego obiektu, - odprowadzanie ścieków do innych, odległych oczyszczalni pociąga za sobą znaczne koszty, - skarżąca uzyskała już środki unijne na budowę nowej oczyszczalni i podjęła pierwsze prace zmierzające do budowy nowego obiektu. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., GDOŚ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, orzekając w sprawie jak wskazano na wstępie. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 170/11 NSA odrzucił skargę kasacyjną skarżącej na postanowienie WSA w Krakowie, odrzucające skargę skarżącej na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego spowodowane było licznymi nieprawidłowościami stwierdzonymi przez WIOŚ. Wyniki analiz ścieków wykazały bardzo wysokie stężenia wskaźników zanieczyszczeń, przekraczające wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Podobne stężenia wskaźników wykazały wyniki analizy wody z rzeki G. Skarżąca nie wykonywała pomiarów ilości ścieków odprowadzanych do rzeki S., kontroli analitycznej ścieków i rzeki G. WIOŚ ocenił jako zły stan techniczno – eksploatacyjny oczyszczalni. Kontrola przeprowadzona przez WIOŚ na terenie oczyszczalni w dniach [...] sierpnia i [...] września 2010 r. wykazała, że w oczyszczalni nie zostały przeprowadzone żadne prace modernizacyjne, a oczyszczalnia pozostaje w złym stanie techniczno – budowlanym. Skarżąca nie prowadzi rejestru ilości ścieków odprowadzanych do rzeki G., a urządzenie pomiarowe ulega częstym awariom oraz nie posiada legalizacji. Oczyszczalnia nie przedstawiła żadnych wyników badań ścieków ani rzeki G. za rok 2009, a jedynie jednokrotne wyniki badań ścieków w roku 2010. W dalszej części uzasadnienia GDOŚ szczegółowo opisał udokumentowane przypadki uchybień w funkcjonowaniu oczyszczalni w postaci przekroczenia dopuszczalnych wartości poszczególnych wskaźników oczyszczonych ścieków wprowadzanych do wody, ewentualnie wprowadzania do rzeki ścieków nieoczyszczonych. Uchybienia te zostały ujawnione w toku kontroli, badań i wizji lokalnych przeprowadzonych kilkukrotnie przez WIOŚ (uzasadnienie przedstawia szczegółową chronologię działań kontrolnych). Kontrole te pozostawały w związku z licznymi interwencjami mieszkańców gminy K. w sprawie wadliwego funkcjonowania oczyszczalni. GDOŚ podniósł również, że w związku z odprowadzaniem w latach 2008 i 2009 ścieków do wody z naruszeniem przepisów pozwolenia wodnoprawnego skarżąca została ukarana wysokimi karami pieniężnymi (757 007,00 i 1 338 119,00 zł). Skarżąca nie wniosła o odroczenie płatności tych kar, z czego należy wnosić, że nie planuje modernizacji oczyszczalni w celu zapewnienia właściwego oczyszczania ścieków oraz zabezpieczenia rzeki G. przed zanieczyszczeniem. Wyegzekwowanie tych kar od skarżącej jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Konkludując GDOŚ wskazał, że oczyszczalnia funkcjonuje w sposób niezgodny z prawem, a skarżąca nie podejmuje żadnych działań, które mogłyby ten stan zmienić. Powyższe względy uzasadniają wstrzymanie użytkowania instalacji. Ścieki będą mogły być przekazywane do oczyszczalni ścieków w sąsiedniej gminie. Jednocześnie organ odwoławczy uznał zasadność przedłużenia terminu zakończenia użytkowania oczyszczalni do dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, podnosząc przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzut naruszenia: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art.367 ust.1 pkt 1 Poś oraz 2) przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a." albo "kodeksu". Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, skarżąca wskazała, że przewidziany w nim instrument w postaci wstrzymania użytkowania instalacji ma charakter nie obligatoryjny a fakultatywny (organ może a nie musi go zastosować). Powyższa okoliczność zobowiązuje właściwy organ ochrony środowiska do rozważenia, czy zastosowanie tak dolegliwego środka jak wstrzymanie użytkowania instalacji jest istotnie konieczne, tj. czy nie narusza ono uzasadnionych interesów adresata decyzji, jak i interesu społecznego. W ocenie skargi zaskarżona decyzja narusza interes społeczny, pozbawiając gminę liczącą osiem tysięcy mieszkańców możliwości korzystania z lokalnej oczyszczalni ścieków i podrażając koszty odprowadzania ścieków poprzez spowodowanie konieczności odprowadzania ścieków do oczyszczalni położonych innych miejscowościach. Organ nie wziął również pod uwagę faktu rozpoczęcia budowy oczyszczalni gminnej, finansowanej ze środków unijnych. Użytkowanie oczyszczalni prowadzonej przez skarżącą, do czasu oddania do użytku wspomnianej wyżej oczyszczalni gminnej, znalazłoby w tej sytuacji uzasadnienie. Nieuwzględnienie powyższych aspektów sprawy jest jednocześnie równoznaczne z naruszeniem art.7 k.p.a., wprost nakładającego na organ orzekający w sprawie administracyjnej obowiązek wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca podkreśliła również, że interesu społecznego nie można w niniejszej sprawie utożsamiać z materialnymi interesami nielicznej grupy osób dążących do likwidacji oczyszczalni. Intencją przyświecającą tym dążeniom jest bowiem wyłącznie zwiększenie wartości gruntów rolnych będących własnością tych osób, sąsiadujących z oczyszczalnią, w kontekście ich planowanego przekwalifikowania na działki budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, skarżąca wskazała w szczególności, że w toku postępowania administracyjnego uwzględniono interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, przyjmując że polega on w pierwszej kolejności na ochronie mieszkańców K. przed działaniem instalacji uciążliwej dla środowiska i jakości życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ odpowiada prawu. We wskazanej wyżej decyzji organ odwoławczy w wyczerpujący sposób, stosując się w tym zakresie do dyrektyw wynikających z art.7, 77§1 i 107 § 3 k.p.a., wykazał istnienie przesłanek faktycznych i prawnych, uzasadniających wstrzymanie użytkowania oczyszczalni przez skarżącą. Zastosowany w niniejszej sprawie przez orzekające organy art.367 ust.1 pkt 1 Poś stanowi, że w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji. Celem instytucji uregulowanej w art.367 ust.1 pkt 1 Poś jest wyposażenie organu ochrony środowiska w instrument umożliwiający wstrzymanie działalności polegającej na niezgodnej z prawem emisji do środowiska (wymienione w przepisie wprowadzanie substancji lub energii do środowiska odpowiada definicji "emisji" zawartej w art.3 pkt 4 Poś). Tego rodzaju charakter emisji wystąpi wtedy, gdy emisja odbywa się bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków. Niezgodność z prawem emisji dokonywanej przez skarżącą w niniejszej sprawie, polegającej na odprowadzaniu ścieków do rzeki, jest oczywista w sytuacji, w której skarżącej skutecznie cofnięto pozwolenie wodnoprawne (działania skarżącej zmierzające do wzruszenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie przyniosły rezultatu). Od dnia, w którym cofnięcie to wywołało skutek, skarżąca dokonywała emisji bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca nie neguje faktu, że wszystkie wymienione w art.367 ust.1 pkt 1 Poś materialnoprawne warunki niezbędne do wstrzymania użytkowania instalacji zostały w jej przypadku spełnione, podnosi natomiast, że wstrzymanie to narusza interes społeczny, który organy obu instancji miały obowiązek uwzględnić zarówno z uwagi na wynikającą z treści przywołanego przepisu fakultatywność jego stosowania, jak i z uwagi na ogólną zasadę postępowania administracyjnego sformułowaną w art.7 k.p.a. W odniesieniu do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że niewątpliwie słusznie podnosi skarżąca konieczność badania interesu społecznego w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest wstrzymanie użytkowania instalacji służącej do świadczenia usług o istotnym znaczeniu dla lokalnej społeczności. Trafnie bowiem wskazuje skarżąca, że zarówno działanie oczyszczalni, jak i zaprzestanie jej działania oddziałuje na funkcjonowanie tej społeczności. O ile powyższy postulat nie budzi co do zasady zastrzeżeń, to nie sposób podzielić zapatrywania skarżącej, że priorytetowe znaczenie przy definiowaniu wskazanego wyżej interesu społecznego ma w niniejszej sprawie aspekt ekonomiczny, tj. potrzeba zapewnienia mieszkańcom gminy niezmienionego poziomu kosztów odbioru ścieków (taką stabilność gwarantowałoby niewstrzymywanie użytkowania oczyszczalni), a tym samym konieczność uniknięcia nieuchronnych podwyżek tych kosztów w przypadku odprowadzania ścieków do oczyszczalni zlokalizowanych w innych miejscowościach (w razie wstrzymania użytkowania oczyszczalni prowadzonej przez skarżącą). Wprawdzie zapewnienie korzystnego z punktu widzenia konsumentów poziomu opłat za usługi komunalne jest aspektem istotnym, niemniej musi on ustąpić miejsca potrzebie społecznej o donioślejszym znaczeniu, tj. potrzebie ochrony środowiska. Konieczność przyjęcia tego rodzaju hierarchii potrzeb w przekonujący sposób wyjaśnił GDOŚ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano w sposób przejrzysty, że naruszanie przez skarżącą norm ochrony środowiska ma charakter chroniczny, tj. co najmniej kilkuletni, a brak przy tym przesłanek potwierdzających podjęcie przez skarżącą realnych działań mogących doprowadzić do eliminacji uchybień. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a. -