IV SA/Wa 1315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1981 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej przez właściciela nieruchomości rolnej o powierzchni 8,62 ha wraz zabudowaniami, położonej we wsi U. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1981 r., Naczelnik Gminy w G. przejął na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną o pow. 8,62 ha wraz z zabudowaniami tj. budynkiem mieszkalnym, chlewnią, stodołą – oborą położoną we wsi U., gmina G., oznaczoną na mapie oraz w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...], stanowiącą własność A. G. (z domu P.). Jako podstawę prawną przejęcia wskazano art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściciel przedmiotowego gospodarstwa wyjechał na pobyt stały za granicę pozostawiając nieruchomość rolną bez użytkownika. Rozpatrując wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z treści w/w przepisów wynika, że gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955 r. mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy czym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Organ naczelny wskazał, że A. P. wyjechała na stałe za granicę, o czym świadczy pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydział Spraw Społeczno – Administracyjnych z dnia 6 października 1981 r., gdzie stwierdzono, że A. G., ur. 13 grudnia 1944 r. w U., córka J. i A., zamieszkała ostatnio we wsi T., gm. G. w dniu 4 lutego 1977 r. wyjechała na stałe do RFN, na podstawie dokumentu podróży przekraczając granice PRL w dniu 4 lutego 1977 r. Fakt wyjazdu za granicę zaświadcza również registrierschein dołączony przez wnioskodawczynię do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie, wystawiony w przejściowym obozie granicznym w [...], gdzie odnotowano, że ostatnim miejscem zamieszkania A. G. oraz dzieci S. G. i G. G. było U. (do 4 listopada 1977 r.). Pomimo różnicy co do dat opuszczenia Polski i rejestracji w przejściowym obozie granicznym, oba dokumenty potwierdzają fakt wyjazdu A. G. za granicę w 1977 r., co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie i pozostawia to jako kwestię bezsporną. Organ odniósł się również do twierdzenia A. P., że protokół przejęcia sporządzony został w dniu [...] listopada 1981 r., czyli po wydaniu decyzji i nie może stanowić dowodu w sprawie, tymczasem jak wynika z daty na protokole został on sporządzony w dniu [...] października 1981 r. a więc na cztery dni przed wydaniem decyzji. Konkludując organ wskazał, że wnioskodawczyni w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła tego rodzaju dowodów, które w sposób oczywisty wskazywałyby, iż nie doszło do spełnienia wskazanych warunków pozwalających na przejęcie gospodarstwa. Decyzja Naczelnika Gminy w G. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w imieniu A. P. pełnomocnik, zarzucając decyzji naruszenie: 1/ prawa materialnego: a. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174) poprzez przyjęcie, że Naczelnik Gminy G. wydając decyzję w dniu [...] października 1981 r. prawidłowo zastosował ten przepis, b. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) poprzez stwierdzenie, że Naczelnik Gminy G. wydając decyzję w dniu [...] października 1981 r. prawidłowo zastosował jego przepisy, 2/ przepisów postępowania: a. art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, b. art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i pominięcie tej okoliczności, że w aktach sprawy Naczelnika Gminy G. brak dowodów na zbadanie przez organ istnienia wszystkich przesłanek zastosowania art. 2 w/w ustawy (niezamieszkiwanie gospodarstwa oraz nieuprawianie gospodarstwa), c. art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób - w ocenie Ministra – Naczelnik Gminy G. uzasadnił przejęcie nieruchomości skarżącej w stopniu wystarczającym do przejęcia, d. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] października 1981 r. ze względu na rażące naruszenie prawa. Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał szczegółowo postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na który powołuje się w skardze pełnomocnik skarżącej następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Jak słusznie zauważył organ, już z samego brzmienia przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. W myśl art. 2 ust. 1. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. , gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz, 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przytoczony przepis wymagał kumulatywnego spełnienia wymagań w nim wskazanych, Zgodnie z § 2 rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Pełnomocnik skarżącej podkreślał w pismach w toku postępowania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skardze, że gospodarstwo nie spełniało podstawowej przesłanki – nie było opuszczone bowiem jego właścicielka A. G. zawarła ze swoją siostrą E. M. umowę dzierżawy w formie aktu notarialnego. E. M. dzierżawiła przedmiotowe gospodarstwo do dnia swego wyjazdu z U. tj. do dnia 21 sierpnia 1981 r. Pomimo wielokrotnego posługiwania się powyższym argumentem skarżąca nie przedłożyła tej umowy. To na osobie, która ubiega się o określone uprawnienia spoczywa ciężar dowodu na okoliczności uzasadniające uzyskanie prawa. Zatem inicjatywa dowodowa zdaniem Sądu musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. Przedmiotowe gospodarstwo rolne położone we wsi U. spełniało wszystkie przesłanki wymienionych wyżej przepisów, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa. Przed przejęciem gospodarstwa przeprowadzono czynności dowodowe, został sporządzony protokół (datowany na dzień [...] października 1981 r., a nie jak wskazuje skarżąca [...] listopada 1981 r.). Zatem słusznie zdaniem Sądu organ uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa A. P. Odnosząc do zarzutu wadliwego uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1981 r. to w ocenie Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom odpowiada decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1981 r. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, tym samym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty wskazane w skardze, a dotyczące nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.