IV SA/Wa 1317/09

Dnia 5 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2009r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -po rozpoznaniu zażalenia "mieszkańców wsi R.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., z upoważnienia którego działał Kierownik Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., z [...] sierpnia 2008 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługi weterynaryjne z częścią handlową oraz magazynową na terenie nieruchomości położonej w miejscowości R., działce nr [...], obręb R., gm. M. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze zabytkowego parku, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 1990 r. Minister uznał, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja nie wiąże się ze zmianą istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a zatem nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowego parku. Nadto planując wnioskowaną inwestycję uwzględniono zalecenia konserwatorskie zawarte w piśmie Kierownika Delegatury w P. z [...] lipca 2007 r. - określając szereg warunków konserwatorskich dotyczących lokalizacji i rozwiązań architektoniczno - budowlanych nowoprojektowanego budynku kurnika. R. S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm,), art. 6 ust. 1 pkt 1 lit, b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz, 1568, ze zm.) oraz art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art, 107 § 1 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż za wadliwe należy uznać powoływanie się przez organ na zalecenia konserwatorskie z [...] lipca 2007 r., skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] maja 2008 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2008 r. Nadto w ocenie skarżącej projekt decyzji o warunkach zabudowy nie czyni zadość art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m. in. w zakresie wskazania linii rozgraniczających teren. Jednocześnie zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestniczka postępowania D. K. (inwestorka) w piśmie procesowym zatytułowanym "odpowiedź uczestniczki na skargę" z [...] grudnia 2009r. podniosła, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi, dlatego - jej zdaniem - skarga jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona ewentualnie oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, niemniej jednak z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2009r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, zatem wobec zaistniała przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zajęcie stanowiska przez inny organ niż ten, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). Zażalenie - w myśl art. 141 § 2 K.p.a. - wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie [...]. Organ administracji publicznej wyższego stopnia w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot niebędący stroną postępowania, a więc niemający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a, wydaje - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw, z art. 144 K.p.a, - rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, zaś w przypadku wniesienia zażalenia z przekroczeniem siedmiodniowego terminu do jego wniesienia stwierdza w drodze postanowienia - na zasadzie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. - uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym - według normy art, 124 § 1 K.p.a. - powinno zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Elementem struktury postanowienia jest więc konkretyzacja jego adresata. Oznaczenia strony będącej osobą fizyczną dokonuje się przez wskazanie jej danych personalnych (imienia i nazwiska). Stronę będącą osobą prawną, państwową jednostką organizacyjną, czy organizacją społeczną nieposiadającą osobowości prawnej oznacza się przez wskazanie jej nazwy oraz siedziby. Bez wątpienia spośród wszystkich osób biorących udział w postępowaniu, postanowienie w części oznaczenia stron powinno określać jedynie tę osobę, do której postanowienie jest skierowane (adresata), a taką osobą w postępowaniu zażaleniowym jest inicjator tego postępowania, czyli podmiot, który wniósł zażalenie. W ocenie Sądu wskazanie w uzasadnieniu aktu administracyjnego, że ów akt wydawany został na wniosek (na skutek rozpoznania środka zaskarżenia) określonej strony, mogłoby zostać uznane za spełnienie obowiązku oznaczenia strony postępowania administracyjnego, aczkolwiek prawidłowe jest oznaczenie strony zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. Nadto postanowienie, na które służy skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest zażalenie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać - czy zażalenie od kwestionowanego postanowienia zostało wniesione przez stronę postępowania, a w przypadku pozytywnych ustaleń w tej kwestii - czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 K.p.a. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze (w przypadku sprawy postępowanie zażaleniowe) może być zainicjowane środkiem zaskarżenia wniesionym przez osoby wymienione w art. 28 w zw. z art. 29 K.p.a., przy czym - zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. - podanie zawierające żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Niezbędnym jest wykazanie, że podmiot który wnosi środek zaskarżenia posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli jego interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt administracyjny. Powyższe dowodzi, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej -wniesienia zażalenia - jest pochodzenie zażalenia od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak i zachowanie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Innymi słowy postępowanie administracyjne (zażaleniowe) może być wszczęte wyłącznie na skutek podania wniesionego przez podmiot posiadający interes prawny (art. 28 K.p.a.), wskazanego w art. 29 K.p.a., a w postanowieniu rozstrzygającym sprawę konieczne jest oznaczenie strony występującej z żądaniem (art. 124 § 1 K.p.a.). Uchybienie terminowi do wniesienia środka zaskarżenia powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu pierwszej instancji. Z kolei rozpatrzenie zażalenia niepochodzącego od strony oraz wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (termin może być przywrócony w trybie i na zasadach określonych w art. 58 K.p.a.) winno być rozważane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Również sytuacja ma się podobnie odnośnie braku oznaczenia strony w osnowie aktu administracyjnego, niekowalidowanego w jego treści. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2009 r. zostało wydane w następstwie wniesionego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2008 r, uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy zażalenie z [...] sierpnia 2008 r. zostało oznaczone jako zażalenie "mieszkańców wsi R.", a pod zażaleniem podpisało się siedem osób, tj. J. K., A. W., W. W., M. P., M. B., R. S. i R. S. Dodatkowo pismem z [...] września 2009 r. uzupełniono w/w zażalenie, w którym przedstawiono kolejne argumenty przemawiające - zdaniem wnoszących - za uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji. Pismo to również zostało oznaczone jako wniesione przez "mieszkańców wsi R.", jednakże tym razem podpisało się pod nim dziesięć osób, w tym osoby, które podpisały zażalenie z [...] sierpnia 2008r. oraz trzy nowe osoby, tj. S. W., M. W. i J. M. W następstwie powyższego organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu oznaczył jako stronę wnoszącą środek zaskarżenia "mieszkańców wsi R." i takim też określeniem posłużył się w uzasadnieniu. Oznacza to, iż organ w "części wstępnej" postanowienia nie wymienił z imienia i nazwiska osób, które — w jego ocenie - wniosły zażalenie i nie konwalidował tego uchybienia w treści postanowienia. W tej sytuacji należało uznać, iż zaskarżone postanowienie nie spełnia ustawowych wymagań, wskazując jako stronę postępowania administracyjnego "mieszkańców wsi R.". Zadość obowiązkowi oznaczenia stron nie czyni także wymienienie "mieszkańców wsi R." z imienia i nazwiska w punkcie 1 "rozdzielnika" zaskarżonego postanowienia, bowiem w wyliczeniu tym nie ujęto wszystkich osób, które podpisały się pod zażaleniem z [...] września 2008r., ponadto "rozdzielnik" nie stanowi części składowej postanowienia w rozumieniu art. 124 K.p.a. Z kolei z tego punktu "rozdzielnika" postanowienia z [...] czerwca 2009r. można by wnioskować, iż organ do żalących się zaliczył nie tylko osoby podpisane pod zażaleniem, ale i osoby podpisane pod pismem stanowiącym uzupełnienie zażalenia, które wniesiono dopiero [...] września 2008r., za wyjątkiem M. W., która także podpisała się pod tym pismem. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przedstawione zastosowane formy określenia stron należało uznać za kwalifikowane naruszenie prawa. Następnie przytoczone okoliczności oraz analiza akt sprawy wskazują, iż Minister nie czynił ustaleń dotyczących interesu prawnego osób podpisanych pod wymienionymi wyżej pismami w kwestionowaniu postanowienia organu pierwszej instancji oraz terminowości wniesienia zażalenia. W aktach sprawy na przykład brak potwierdzeń odbioru postanowienia organu uzgodnieniowego przez osoby podpisane pod zażaleniem i pismem stanowiącym jego uzupełnienie. Również z treści prezentaty widniejącej na zażaleniu nie wynika, czy zażalenie zostało złożone w organie osobiście, czy też nadane pocztą (w aktach brak koperty). Zaskarżone postanowienie - wobec potraktowania przez organ osób dodatkowo podpisanych pod pismem z [...] września 2008r. (wpływ [...] września 2008r.) za podmioty żalące się (okoliczność ta wynika z punktu 1 "rozdzielnika" zaskarżonego postanowienia) - nie zawiera także rozważań wyjaśniających podstawę potraktowania tych osób jako wnoszących zażalenie, skoro osoby te nie podpisały się pod pismem z [...] sierpnia 2008r. (zażaleniem). Nie wyjaśniono więc, czy pismo z [...] września 2008r. potraktowano jedynie jako uzupełnienie zażalenia, czy też jako zażalenie tych osób, które nie podpisały się pod pismem z [...] sierpnia 2008r. (art. 57 § 5 K.p.a.). Obowiązkiem Ministra, jako organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia, było w pierwszej kolejności ustalenie które konkretnie osoby wniosły zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2008r., czy osoby te miały przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a następnie czy dochowały terminu do wniesienia zażalenia; w efekcie wydanie stosownego aktu administracyjnego zawierającego oznaczenie stron wnoszących zażalenie ze wskazaniem ich z imienia i nazwiska. Rozważając przymiot strony organ winien mieć na względzie, iż przyjmuje się, że stronami postępowania ustalającego warunki zabudowy, w tym również postępowania wpadkowego (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe), z zasady są wnioskodawca (inwestor), właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiadujących z działką, na której ma być zlokalizowania planowana inwestycja. Dodatkowo należy podkreślić, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego - warunków zabudowy, bowiem nie zwalnia to organu od obowiązku zbadania m. in. interesu prawnego osób występujących z zażaleniem. Na marginesie Sąd również wskazuje, iż przywołana w "komparycji" zaskarżonego postanowienia data wpływu zażalenia – [...] września 2008 r. - nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Na zażaleniu z [...] sierpnia 2008 r, widnieje jedynie data wpływu, tj. [...] września 2008 r. Sąd wobec wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza art. 124 § 1, art. 141 w zw. z art. 28 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, nie badał jego legalności w zakresie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem i z tego powodu nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w konsekwencji wyda akt administracyjny (ewentualnie akty administracyjne) odpowiadający (-e) wymogom z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art, 144 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.