IV SA/Wa 1320/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1320/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...].04.2012 r., wprowadzającą zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] P., polegającą: * dla działki nr [...] o pow. 0,3722 ha - na wpisaniu wyodrębnionych użytków Bi (inne tereny zabudowane) o pow. 0,0535 ha, w miejsce częściowo dotychczasowych użytków B-RIVa (użytki rolne zabudowane), a częściowo dotychczasowych użytków RIVa (grunty orne); * dla działki nr [...] o pow. 1,1094 ha - na wpisaniu wyodrębnionych użytków Bi (inne tereny zabudowane) o pow. 0,0350 ha, w miejsce części dotychczasowych użytków RIVa (grunty orne); * na wykreśleniu budynku "transportu i łączności" o pow. 76 m2, usytuowanego na działce nr [...] o nrew. Budynku [...]; * na ujawnieniu budynku "handlowo-usługowego" o pow. 187 m2 na działce nr [...] w wyniku rozbudowy budynku o nr. ew. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż dokonane zmiany zostały właściwie udokumentowane. W wyniku rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o halę demontażu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji z częścią sanitarno higieniczną powstał budynek nr [...] usytuowany na dwóch działkach - nr [...] oraz nr [...], jednakże w przeważającej części położony jest na drugiej z wymienionych działek. W wyniku tej rozbudowy zmieniła się przeważająca funkcja użytkowa tego budynku na "handlowo-usługowy", co potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2011 r. Podczas inwentaryzacji geodezyjnej tego budynku geodeta zweryfikował także użytki rolne na tych działkach. W ocenie organu, prawidłowo został zastosowany zał. 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co pozwoliło na ujawnienie użytku "Bi". Starosta P. nadmienił także, iż materiały geodezyjno-kartograficzne dokumentujące tę inwentaryzację i aktualizację zostały skompletowane w operacie technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1 dniu [...].03.2012 r., co stworzyło konieczność dokonania zmiany w ewidencji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania B. i J. G. potwierdzając prawidłowość ustaleń I instancji stwierdził, iż z wnioskiem o aktualizację ewidencji wystąpili odwołujący się. Zmiany dokonano w oparciu o przedłożoną przez nich mapę inwentaryzacji powykonawczej budynku, arkusz danych ewidencyjnych budynku oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych, z zaktualizowanymi użytkami według stanu granic. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż funkcja budynku została źle określona, bo winien pozostać budynkiem usługowo gospodarczym, zgodnie z opinią Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza gdy stanowi odrębny budynek usytuowany na działce w całości stanowiącej wyłączną własność J. G. - organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyznał, iż dokumentacja architektoniczno budowlana wskazuje na rodzaj budynku jako usługowo-gospodarczego. Taki rodzaj budynku nie został natomiast wyodrębniony w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rodzaj zabudowy działek [...] i [...] nie pozwala na zakwalifikowanie ich do gruntów rolnych zabudowanych, bowiem rozbudowany budynek gospodarczy o halę demontażu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji z częścią sanitarno higieniczną nie służy do produkcji rolnej. Organ odwoławczy wskazał także, iż wnioskodawcy, na wezwanie Starosty, nie przedstawili pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, stwierdzili także, iż zatwierdzony projekt budowlany pozostaje bez związku z tą sprawą, bo faktyczne przeznaczenie budynku jest inne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nadmienił także, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego może stać się przedmiotem ponownego rozpatrzenia, po przedłożeniu wymaganej dokumentacji. W wywiedzionej skardze B. i J. G. stwierdzili, iż w istocie są to dwa odrębne budynki, w każdej chwili można je trwale oddzielić, jeden usytuowany jest na ich wspólnej działce nr [...], a drugi na działce nr [...] (dawna [...]), która w całości należy tylko do J. G.. Zarzucili, że wykonana inwentaryzacja geodezyjna nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Stwierdzili, iż nie mogą przedłożyć pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, bo nie mają zatwierdzonej inwentaryzacji i odbiorów technicznych budynku. Nie rozumieją dlaczego nie uwzględniono funkcji tego budynku określonej przez Powiatowego 2 Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z [...].07.2011 r., a więc usługowo gospodarczej. Stwierdzili, że budynek gospodarczy jest wykorzystywany do celów rolniczych, nie może zatem pełnić funkcji handlowo-usługowej. Organy zaś pominęły całkowicie zapisy projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tego budynku. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym uściślili, że zakwestionowali decyzję Starosty P. z dnia [...].04.2012 r. tylko w tym zakresie, w jakim zmiana wprowadzona do ewidencji nadała symbol Bi części gruntów pod budynkiem położonym na działce nr [...]. Nie kwestionują natomiast nadania tego symbolu Bi części gruntów położonych na działce nr [...], pod częścią budynku przeznaczoną na halę demontażu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji. Jednocześnie popierają swą skargę i dotychczasowe zarzuty co do zakwalifikowania ich budynku jako handlowo usługowego, w sytuacji gdy nadal większa część budynku położonego na działce nr [...] służy produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru 3 Geodezyjnego i Kartograficznego naruszyła przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż co do zasady podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty niezbędne do ich wprowadzenia. Z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że to właściciel, ewentualnie władający zgłaszający zmiany w ewidencji gruntów obowiązany jest dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia takich zmian, na żądanie starosty. Za dokumenty takie należy uznać w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) : * wpisy dokonane w księgach wieczystych, * prawomocne orzeczenia sądowe, - umowy zawarte w formie aktów notarialnych dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z pewnymi wyłączeniami, * ostateczne decyzje administracyjne, * dyspozycje zawarte w aktach normatywnych, * umowy dzierżawy z § 11 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia Mając na uwadze te regulacje trzeba przyjąć, że nieudokumentowanie - przez wnoszących o wprowadzenie określonej zmiany w ewidencji - odmiennego niż uwidoczniony w niej stanu prawnego i faktycznego musi skutkować wydaniem decyzji negatywnej (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23.04.2009 r., sygn. akt I OSK 620/08). Podkreślenia wymaga, że w myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje przytoczony art. 22 ust. 3 cyt. ustawy. Organ ewidencyjny ma natomiast obowiązek wprowadzania z urzędu zmian wynikających z : 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Nie może więc zaniechać ich ujawnienia, o ile dostarczone zostaną stosowne orzeczenia, akty lub materiały i opracowania. Przenosząc wskazane regulacje na grunt niniejszej sprawy należy przyznać, że pozwolenie na budowę, na które powołują się skarżący z [...].08.2009 r. operuje pojęciem rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Trafnie jednak wskazały organy obu instancji, iż wpis do ewidencji budynków przy określaniu rodzaju budynku musi klasyfikować go jako jeden z rodzajów wymienionych w § 65 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. (Dz. U. nr 38, poz. 454). Skarżący podnoszą, iż budynek ten winien zostać zaklasyfikowany jako budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa, a nie handlowo-usługowy. Twierdzą bowiem, iż działalność handlową prowadzą odrębnie, a do budynku położonego na wskazanych dwóch działkach klienci nie mają wstępu. Zarzucają nadto, że przypisana funkcja handlowo-usługowa nie obejmuje budynków rolniczych (a więc budynków w gospodarstwach rolnych), którą to funkcję w dalszym ciągu - wg skarżących - pełni duża część tego budynku, usytuowana na działce [...]. Rozważając postawione zarzuty należy mieć na względzie, iż wskazanie rodzaju budynku wiąże się z określeniem charakteru gruntu znajdującego się pod nim. Przesądza, czy powinien zostać zakwalifikowany jako grunt rolny zabudowany (symbole B-R, B-Ł lub B-Ps), czy też w ramach gruntów zabudowanych i zurbanizowanych staje się innym terenem zabudowanym, oznaczonym symbolem Bi. Definicję gruntu rolnego zabudowanego zawiera ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 6 do cyt. rozporządzenia. W kategorii tej nie mieszczą się budynki przeznaczone pod usługi pozarolnicze, a więc m. in. działalność gospodarczą prowadzoną w ramach recyclingu pojazdów przez skarżących. Co się zaś tyczy definicji innych terenów zabudowanych, oznaczonych symbolem Bi, to w ust. 3 pkt 3 załącznika Nr 6 do cyt. rozporządzenia zalicza się do nich m. in. budynki związane z usługami, w tym usługami prowadzonymi przez skarżących. W tym więc zakresie ustalenie, iż część budynku położonego na działkach nr [...] oraz nr [...], usytuowana na działce nr [...], a związana z działalnością prowadzoną w hali demontażu (mieszcząca magazyny odpadów zgodnie z zał. graficznym do pozwolenia na budowę) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Bi - jest co do zasady trafne. Organy nie wyjaśniły jednak, czy wpisane na działce o nr. [...] - B-RIVa (użytki rolne zabudowane) to grunt, pod częścią tego budynku w dalszym ciągu przeznaczoną 5 pod działalność rolniczą jako budynek gospodarczy. Jeśli tak, oznaczałoby to, że Starosta odnośnie gruntu pod tym budynkiem dokonał zróżnicowania jego charakteru, w zależności od tego czemu służy wzniesiona na nim część budynku. Jednocześnie Starosta ujawnił budynek "handlowo-usługowy" o pow. 187 m2 na działce nr [...] w wyniku rozbudowy budynku o nr. ew. [...]. Nie wyjaśnił przy tym, czy podana powierzchnia dotyczy wyłącznie tylko części tego budynku położonej na działce o nr [...], przeznaczonej pod demontaż, czy też całego budynku na obu działkach, w tym z uwzględnieniem części przeznaczonej nadal na cele produkcji rolnej, czy też odzwierciedla łączną pow. tego budynku przeznaczoną pod demontaż pojazdów na działkach o numerach [...] i [...] (wraz z magazynami odpadów). Organy nie wskazały w jak dużej części, położonej na działce nr [...], budynek ten nadal służył - w chwili rozstrzygania sprawy w postępowaniu administracyjnym - produkcji rolnej, co pozwoliłoby potwierdzić, iż część jego o innym przeznaczeniu (usługi pozarolnicze - hala demontażu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji z częścią sanitarno higieniczną), usytuowana na działce [...] - została właściwie co do powierzchni oznaczona symbolem Bi. Skarżący, jak oświadczył, nadal jest rolnikiem i z części gospodarczej budynku przeznaczonej na cele rolnicze w dalszym ciągu korzysta. Wskazanych nieścisłości, braku poczynienia dokładnych ustaleń w tym zakresie z naruszeniem art. 7 K.p.a., którym należało dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., tak by treść rozstrzygnięcia nie budziła wątpliwości i mogła służyć przekonaniu strony o jej zasadności, w myśl zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) - nie dostrzegł organ odwoławczy, który zgodnie z art. 15 K.p.a. miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Ze stanowiska organów można wnosić, że nadal jest to jeden budynek, nie podano jednak w jaki sposób został zakwalifikowany w księgach wieczystych założonych dla obu wskazanych działek, mających różnych właścicieli. Obie instancje operują numerem łącznym tego budynku – [...]. Uzyskane przez skarżących pozwolenie na budowę Starosty P. nr [...] z [...].08.2009 r. istotnie dotyczyło rozbudowy już istniejącego budynku gospodarczego, a nie budowy nowego budynku, mającego wspólną ścianę z dotychczasowym budynkiem gospodarczym. Okoliczność, iż w jego części usytuowanej na działce nr [...] znajdują się magazyny odpadów dla hali demontażu pojazdów samochodowych oraz to, że prowadzi do niej wewnętrzne przejście (co potwierdzili skarżący na rozprawie) zdaje 6 się świadczyć o tym, że w wymiarze faktycznym jest to nadal jeden budynek. Podniesiona przez skarżących kwestia uprawnień właścicielskich do gruntu, na którym został on wzniesiony w wyniku rozbudowy, podlegała obligatoryjnej ocenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W postępowaniu ewidencyjnym organ zobowiązany jest natomiast ujawnić aktualizacje wynikające z przedłożonych mu dokumentów (art. 22 ust. 3 cyt. ustawy w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r.). Nie ustalono jednakże jakiej treści wpisy znajdowały się wówczas w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek. Kwestią konieczną do rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym pozostaje w szczególności zakwalifikowanie budynku do właściwej kategorii. Należy mieć na względzie, że w myśl § 65 ust. 2 cyt. rozporządzenia przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych. Starosta wprowadzając zmianę w ewidencji odnośnie budynku zobowiązany był zatem, w przeciwieństwie do organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę, zastosować rozporządzenie Rady Ministrów z 10.12.2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2010 r., nr 242, poz. 1622), które weszło w życie 1.01.2011 r. W zaskarżonej decyzji błędnie powołano poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym przedmiocie, które już wówczas nie obowiązywało. W ocenie Sądu, niewątpliwie istniały podstawy do wykreślenia poprzedniej klasyfikacji tego budynku jako budynku "transportu i łączności". Nie było jednocześnie podstaw do zakwalifikowania go (skoro w myśl przedłożonych organowi ewidencyjnemu dokumentów stanowił całość) jako budynku produkcyjnego, usługowego i gospodarczego dla rolnictwa. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) - poz. 108 przyjęto bowiem, że : rodzaj ten obejmuje: * budynki w gospodarstwach rolnych, * tunel foliowy wraz z zasłonami cieniująco-termoizolacyjnymi i komputerami klimatycznymi, * silosy zbożowe w gospodarstwach rolnych, * pozostałe budynki przeznaczone dla działalności rolniczej, np. obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, spichlerze, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, szklarnie itp.; 7 rodzaj ten nie obejmuje : - urządzeń ogrodów zoologicznych i botanicznych, sklasyfikowanych w rodzaju 290. W kategorii tej wyłączone jest zatem przeznaczenie budynku pod produkcję i usługi pozarolnicze, a więc budynek skarżących nie mógł do niej zostać zakwalifikowany. W ocenie Sądu, nietrafna wydaje się także i obecna klasyfikacja tego budynku przyjęta przez organ, w kontekście oświadczeń skarżących złożonych na rozprawie. Oświadczyli bowiem, że w budynku tym nie jest prowadzona działalność handlowa, a wyłącznie usługowa. Organy obu instancji nie poświęciły tej kwestii dostatecznej uwagi i nie wykazały w sposób precyzyjny, z jakich przyczyn ten właśnie rodzaj - przypisały budynkowi skarżących. B. i J. G. oświadczyli, że na halę demontażu i do pomieszczeń przyległych nie ma wstępu nikt postronny, w szczególności klienci - co czyni wątpliwym prawidłowość ujawnionego obecnie rodzaju budynku. Jeśli okoliczności te potwierdziłby organ odwoławczy, należałoby rozważyć, czy nie powinien zostać zakwalifikowany w myśl cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych pod poz. 109 jako pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niesklasyfikowany. Brak poczynienia przez organ odwoławczy ścisłych, precyzyjnych ustaleń we wskazanych kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie - w kontekście oceny prawidłowości decyzji Starosty P., który stanowisko swoje uzasadnił w sposób ogólny - nie pozwala na przeprowadzenie przez Sąd pełnej kontroli legalności przedmiotowej, wprowadzonej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta P., odnośnie działek o numerach [...] oraz [...] w kwestionowanym przez skarżących zakresie. Czyni to przedwczesnym rozstrzyganie, czy wszystkie kwestionowane zapisy decyzji Starosty P. z dnia [...].04.2012 r. można uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, możliwe będzie uzupełnienie w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w oparciu o art. 136 K.p.a., co powinno pozwolić organowi odwoławczemu na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Gdyby jednak okazało się to zbyt utrudnione, z przyczyn których Sąd obecnie nie dostrzega zważywszy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygniecie - organ odwoławczy skorzysta wówczas z art. 138 § 2 K.p.a., mając jednakże na względzie, że decyzja Starosty P. z dnia 8 [...].04.2012 r. we wskazanej przez Sąd części niezaskarżonej przez B. i J. G. stała się już ostateczna. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego, należącego do kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt. III sentencji - na podstawie art. 200 P.p.s.a. 9