IV SA/Wa 1322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. D., M. G. i P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej E. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. E. D., M. G. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Skarżący zarzucili podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem procedury planistycznej podnosząc, że obwieszczenie o publicznym wyłożeniu projektu planu nie zostało udostępnione w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi [...], tj. nie zostało wywieszone na tablicach informacyjnych na terenie sołectwa [...] przy [...] i przy [...]. Zarzucili też, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie skarżących rysunek planu jest niespójny z tekstem uchwały. Ich zdaniem uchwała narusza również zasady ochrony środowiska, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Swój interes prawny i faktyczny skarżący wywodzą z faktu pogorszenia warunków korzystania z ich nieruchomości. Wskazali, że są właścicielami lub współwłaścicielami działek budowlanych o nr: [...], [...] (E. D.), [...] (M. G.) i [...] (P.M.) położonych w [...], znajdujących się w odległości 157 do 213 m od objętej przedmiotowym planem działki nr [...]. Skarżący podali, że nieruchomości te położone są bardzo blisko siebie i są obsługiwane komunikacyjnie przez tą samą wąską drogę. Zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, że intensywność i sposób korzystania z drogi przez obszary składów i magazynów będą podobne do sposobu jej wykorzystywania przez obszary zabudowy jednorodzinnej. Bliskość położenia wpływa na działki skarżących przez hałas i degradację estetyczną otoczenia. Ma to wymierny negatywny wpływ na wartość nieruchomości skarżących oraz pogarsza sytuację skarżących w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. Skarżący podali, że nabywając swoje nieruchomości, po zapoznaniu się z planami miejscowymi i ze studium uwarunkowań mieli prawo przyjmować, że teren działki [...] będzie zagospodarowany w sposób spójny z resztą obszaru mieszkaniowego. Przedmiotowa uchwała narusza więc w ich ocenie, ich interes. Skarżący naruszenia swojego interesu upatrują również i w tym, że nie zostało wywieszone obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu na tablicach informacyjnych na terenie sołectwa [...], co uniemożliwiło im złożenie uwag do projektu przedmiotowego planu, zapoznanie się z nim i uczestnictwo w publicznej dyskusji nad projektem planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu wobec niewykazania przez skarżących naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w powołanym przepisie, ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wedle którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt prawa miejscowego poprzedza zatem ustalenie przez Sąd czy skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja do wniesienia skargi. Skargę może wnieść bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę prawa administracyjnego materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). Należy również zauważyć, że niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje. Jak już wskazano, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Podkreślić należy, że źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny, co już wyżej zostało powiedziane, musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Interes prawny musi być aktualny, nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale musi być rzeczywiście istniejący. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Z dokumentów przesłanych przez organ wynika, że nieruchomości, których właścicielami lub współwłaścicielami są skarżący, tj. działki nr [...], [...], [...] i [...], położone są poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym, który obejmuje ustalenia jedynie dla działki nr [...] oddalonej od nieruchomości skarżących 157-213 m, które bezpośrednio nie graniczą z działką objętą planem. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt IV SA 456-458/02, nie publ.). Zatem sam fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżący źródło przysługującego im w sprawie interesu prawnego wywodzą z naruszenia procedury planistycznej, która ich zdaniem narusza interes prawny skarżących jako właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości. W kontekście powyższego i zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnienia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 978/16). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącym prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Do skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że przez wydanie kwestionowanej uchwały interes prawny został naruszony. Sama zaś możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności planu. Nie sposób uznać, że w tym zakresie zaskarżony akt naruszył interes prawny właściciela, co z kolei wskazuje na brak legitymacji skargowej skarżących w tej sprawie, którzy powinni byli wykazać, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienia, ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. Ogólnikowe stwierdzenie o niesatysfakcjonującej treści uchwały nie może w żaden sposób zostać uznane za wystarczające. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd postanowił w myśl art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.