IV SA/Wa 1324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.),, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Kubicza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -oddala skargę- IV SA/Wa 1324/07 Uzasadnienie P. S. A. w W. złożył do Urzędu Gminy O. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej projektowanej do lokalizacji w O. w powiecie [...] w województwie [...] na działce nr [...]. Wójt Gminy O. skierował zapytanie do Starosty [...], czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i czy jest wymagane sporządzenie raportu jego oddziaływania na środowisko. Zapytanie to Starosta [...] przekazał Wojewodzie L. do załatwienia według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewoda L. uzgodnił bez uwag w zakresie ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie wydano na podstawie formalnych i materialnych przepisów prawnych powołanych na jego wstępie, a to art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 378 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627), § 2 ust. 1 pkt 9 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. nr 192, poz. 1883) oraz art. 123 k. p. a. Wojewoda L. pouczył, że na postanowienie nie służy zażalenie. K. w O., zwany dalej "K.", wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy O. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Wójt Gminy O. dopuścił tą organizację społeczną do prowadzonego przez siebie postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. K. wniósł w dniu [...] grudnia 2005 r. zażalenie na wyżej wskazane postanowienie Wojewody L. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], którym uzgodnił on bez uwag w zakresie ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu K. zarzucił temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: 1) art. 124 § 1 i 2 k. p. a. w związku z art. 126 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego polegające w szczególności na niewskazaniu dowodów, na których oparł się organ wydając postanowienie i niewskazaniu czy uwzględniono opracowany na zlecenie K. przez biegłego dokument o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej podanej w jego sentencji, 2) art. 77 § 1 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa przy całkowitym pominięciu jako podstawy rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, co wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, 3) art. 6 k. p. a. i art. 9 k. p. a. w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627) polegające na błędnym pouczeniu K. o braku środka zaskarżenia postanowienia, podczas gdy zgodnie z art. 51 ust. 5 wyżej wskazanej ustawy na postanowienia w przedmiocie uzgodnienia raportu oddziaływania na środowisko przysługuje zażalenie. W konkluzji zażalenia wniesiono o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i jego zmianę" poprzez ustalenie, że przedmiotowa inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, a ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie L. Ponadto K. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody L. z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na błędne pouczenie o braku środka zaskarżenia. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 134 k. p. a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na to, że K. został przez Wójta Gminy O. dopuszczony do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pismem z dnia [...] maja 2005 r., to w dniu wydania kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji K. nie był jeszcze stroną postępowania, a co za tym idzie - nie przysługuje mu zażalenie od tego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. K. podniósł, że organ niewłaściwie uznał, że K. nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia. Zdaniem skarżącego został on dopuszczony do udziału w postępowaniu jako całości, a nie do poszczególnych jego etapów. Istotny jest fakt, iż wniósł on zażalenie w czasie, gdy był on już stroną toczącego się postępowania i wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na błędne pouczenie o braku środka zaskarżenia w postanowieniu Wojewody L. z dnia [...] marca 2005 r. Fakt, że postanowienie to zostało wydane w czasie, kiedy skarżący nie był jeszcze stroną postępowania nie może, w opinii skarżącego, skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności jego zażalenia, gdyż przystępując do sprawy skarżący miał prawo zapoznać się z aktami sprawy i ustosunkowania się do dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym również do podjęcia wszelkich działań i czynności przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a.", (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p. p. s. a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia Wojewody L. z dnia [...] marca 2005 r., wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 p. o. ś. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 wspomnianego wyżej rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 p. o. ś., planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Przed realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, należało więc przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wraz ze sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p. o. ś. postępowanie to przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 p. o. ś., do których należy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Z kolei, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 p. o. ś., decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska tym w sprawach przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, jest wojewoda (art. 378 ust. 2 pkt 2 p. o. ś). Wojewoda dokonuje uzgodnienia w trybie art. 106 k. p. a. W przypadku uzgodnienia przedmiotowej inwestycji jest nim Wojewoda L., który postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. uzgodnił bez uwag w zakresie ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Na to postanowienie uzgadniające, zgodnie z art. 106 § 5 k. p. a. służy stronie zażalenie. Wojewoda zaś pouczył, że zażalenie nie przysługuje. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy skarżący był uprawniony do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie Wojewody L. Niewątpliwie skarżący K. jako stowarzyszenie zwykłe jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 1 k. p. a., w którym jest mowa o "innych organizacjach społecznych" poza organizacjami zawodowymi, samorządowymi i spółdzielczymi. Stosownie do art. 31 § 1 k. p. a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Bezsporne jest, że skarżący wystąpił pismem z dnia 23 maja 2005 r. do organu prowadzącego postępowanie główne (w sprawie ustalenia warunków zabudowy), tj. Wójta Gminy O., o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, a w dniu [...] maja 2005 r. organ ten wydał postanowienie o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie skarżącego z dniem [...] maja 2005 r. do udziału w postępowaniu spowodowało, że od tego dnia przysługują mu wszelkie prawa strony. W myśl art. 31 § 3 k. p. a. uczestniczy on w postępowaniu na prawach strony, nie będąc jednak stroną, gdyż nie ma własnego interesu prawnego w sprawie w rozumieniu przepisu art. 28 K. p. a. Taka sytuacja powoduje, że skarżący nie może powoływać się na to, iż od wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed wydaniem przez Wójta Gminy O. postanowienia w sprawie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k. p. a.), ma do niego zastosowanie zasada określona w art. 10 k. p. a., wymagająca od organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z tego przepisu dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 § 1 k. p. a. Prawa strony nie przysługują organizacji społecznej nawet od dnia złożenia żądania dopuszczenia jej do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, lecz dopiero od postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej, co nastąpiło w dniu [...] maja 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r. nr 6, poz. 111). Jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, nie może ona zarzucać naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków, w tym żądać powtórzenia tych czynności. Sytuacja taka nastąpiła w badanym postępowaniu administracyjnym, ponieważ w dniu [...] marca 2005 r. - a więc w czasie, kiedy skarżący nie miał jeszcze uprawnień strony - Wojewoda L. wydał postanowienie o uzgodnieniu raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w dniu [...] marca 2005 r. skarżącemu nie przysługiwały prawa strony, to nie mógł również wnieść zażalenia na to postanowienie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest przy tym okoliczność, że Wojewoda L. w swoim postanowieniu błędnie pouczył strony o tym, że na postanowienie to nie służy zażalenie. W istocie zażalenie przysługuje zgodnie z art. 106 § 5 k. p. a., ale tylko stronom. Organizacja społeczna natomiast może po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu kwestionować zasadność (zgodność z prawem materialnym) rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej z jej udziałem jako podmiotu działającego na prawach strony W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p. p. s. a.