IV SA/Wa 1324/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia formy i wysokości zabezpieczenia roszczeń w związku ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów oddala skargę Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ II instancji") postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej także: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") na postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") z [...] maja 2021 r. nr [...], określające zabezpieczenie roszczeń, o którym stanowi art. 48a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "Ustawa") w formie polisy ubezpieczeniowej przechowywanej przez Marszałka przez cały okres obowiązywania zezwolenia na przetwarzanie oraz zbieranie odpadów, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zostało ono wydane w następującym stanie sprawy. Spółka uzyskała na mocy decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające ich zbieranie lub przetwarzanie. Wnioskiem z 4 marca 2020 r. Spółka wystąpiła do Marszałka o zmianę ww. decyzji celem dostosowania jej do zmienionych przepisów Ustawy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2021 r., wydanym w toku ww. postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, Marszałek ustalił Stronie zabezpieczenie roszczeń, o którym stanowi art. 48a ust. 1 Ustawy w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 252000,00 zł. (słownie złotych: dwieście pięćdziesiąt dwa tysiące złotych), spełniającej wymagania art. 48 ust. 5 i 6 Ustawy, której oryginał w myśl art. 48a pkt 12 Marszałek przechowuje przez cały okres obowiązywania zezwolenia na zbieranie odpadów. W pkt II tego postanowienia Marszałek zastrzegł, że: – posiadacz odpadów jest obowiązany przedłożyć Marszałkowi oryginał w/w polisy ubezpieczeniowej, w terminie 2 tygodni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne; – w przypadku zmiany okoliczności faktycznych mających wpływ na wysokość określonego zabezpieczenia roszczeń, posiadacz odpadów jest obowiązany do złożenia wniosku o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając naruszenie art. 48a ust. 2 pkt 3 Ustawy, poprzez jego niezastosowanie i wyliczenie wysokości zabezpieczenia z uwzględnieniem odpadów, których obowiązek zabezpieczania nie dotyczy. Uszczegóławiając zarzut, Strona wskazała, że organ I instancji ujął w rozstrzygnięciu – niewłaściwie wskazane we wniosku – odpady oznaczone kodami 10 01 03 (popioły lotne z torfu i drewna niepoddanego obróbce chemicznej) i odpady 19 01 14 (popioły lotne inne niż wymienione w 10 01 13), które zgodnie z art. 48 ust. 2 nie są uwzględniane przy określeniu zabezpieczenia roszczeń. Ponadto Strona zaznaczyła, że zaistniała sytuacja może prowadzić do finalnego wydania błędnej decyzji, czego i chce uniknąć i wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Następnie Minister wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] lipca 2021 r., którym uwzględnił zażalenie, uchylił postanowienie Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazał na treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Ustawy posiadacz odpadów zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie, z wyłączeniem zarządzającego składowiskiem odpadów, jest obowiązany do ustanowienie zabezpieczenia roszczeń w wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów wykonania zastępczego. Zaś wedle przepisów art. 45 ust. 8 i 9 Ustawy pozwolenie na wytwarzanie odpadów i pozwolenie zintegrowane, które obejmują zezwolenie na zbieranie lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów są jednocześnie zezwoleniami na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W wydanym na podstawie art. 48a ust. 22 Ustawy rozporządzeniu Ministra Środowiska z 7 lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 256) określone zostały stawki oraz zasady dotyczące magazynowania poszczególnych kategorii odpadów, w odniesieniu do ich maksymalnych mas. Jednocześnie w art. 48a ust. 22 Ustawy określony został wyjątek od obowiązku zabezpieczenia roszczeń, obejmujący: – odpady obojętne, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118 Ustawy; – odpady spełniające kryteria dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118 Ustawy; – popioły, żużle i gipsy oraz wydobytą w trakcie robót budowlanych niezanieczyszczoną glebę lub ziemię. Minister uwzględnił zarzut dotyczący braku wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do klasyfikacji odpadów, które powinny być objęte zabezpieczeniem, zatem w celu poprawnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Spółka złożyła na rozstrzygnięcie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i uniemożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zaznaczono, że Minister nie poinformował Spółki o etapie prowadzonego postępowania, przez co uniemożliwił jej złożenie wyjaśnień i dokumentów uzupełniających treść wniosku, co z dużym prawdopodobieństwem umożliwiłoby rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że Skarżąca została prawidłowo poinformowana, że jej zażalenie zostaje Ministrowi przekazane przez Marszałka Województwa [...] i w związku z tym miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, czego nie uczyniła. Ponadto podkreślono, że Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek danych, wyliczeń i w toku postępowania prezentowała całkowicie bierną podstawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Kontroli w niniejszej sprawie podlegało postanowienie uchylające rozstrzygnięcie dotyczące określenia zabezpieczenia w postaci polisy i przekazujące sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2) (tak Marek Przybysz w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Zdaniem Sądu, wobec uwzględnienia przez Ministra podniesionych w zażaleniu okoliczności związanych z błędnymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy poczynionymi przez organ I instancji, prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro bowiem doprecyzowania wymagało, jakie rodzaje odpadów zbieranych i przetwarzanych przez Spółkę faktycznie podlegają ew. zabezpieczeniu roszczeń wynikających z tejże działalności, a ponadto Skarżąca sama podnosiła konieczność złożenia przez nią wyjaśnień w tej kwestii, to zasadnym jest przeprowadzenie tychże przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli bowiem organ odwoławczy dostrzeże potrzebę ustalenia intencji wnioskodawcy, to jest zobligowany do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (wyrok WSA w Białymstoku z 28 listopada 2013 r., II SA/Bk 427/13, LEX nr 1516325). Jednocześnie w ocenie Sądu, czynności te nie mogły zostać przeprowadzone przez Ministra w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzanego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., albowiem jak wynika z zażalenia, już w treści wniosku z 4 marca 2020 r. niewłaściwe wskazano odpady, które miały mieć wpływ na niewłaściwe ustalenie wysokości zabezpieczenia. Mając na uwadze konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w której mieści się także prawo Strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji, Minister słusznie przekazał sprawę określenia zabezpieczenia Marszałkowi w celu ponownej, wnikliwej analizy złożonego wniosku i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.