IV SA/Wa 1326/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 18 listopada 2014 r. na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] maja 2014 r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. W uzasadnieniu organ stwierdził, że, Wójt Gminy L. wnioskiem z dnia 12 maja 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L, obejmującego teren miejscowości N. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia tego projektu zmian studium. Na powyższą odmowę uzgodnienia projektu zmian studium Wójt Gminy L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wydanym w sprawie Il SA/Kr 1130/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona odmowa jest postanowieniem, które należało wydać przy zastosowaniu art. 106 k.p.a. Od powyższego postanowienia została wniesiona skarga kasacyjna. W dniu 18 listopada 2014 r. Wójt Gminy L. złożył do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy wywodził, że zaskarżone uzgodnienia wydane zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) i dotyczyło projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w zakresie ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W ocenie organu zajęcie stanowiska w tej sprawie nie poprzedza wydania decyzji przez organ, a co za tym idzie nie jest wydawane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Zdaniem organu procedura planistyczna nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też przeniesienie regulacji przewidzianej w art., 106 k.p.a. na grunt procedury legislacyjnej nie jest w tym przypadku możliwe. Organ wywiódł, że w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził w przypadku studium możliwości stosowania przepisów k.p.a., tym samym nie ma podstaw odwoływania się do art. 106 k.p.a poprzez art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że do uzgodnienia w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania art. 106 k.pa., a zatem nie może być ono weryfikowane w trybie odwoławczym. Z tych też względów rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy L. o przywrócenie terminu nie ma podstawy prawnej i jest bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść tego postanowienia, a mianowicie art. 106 § 5 k.pa. oraz art. 11 pkt 6 i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, ze odmowa uzgodnienia projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz jest działaniem, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a formą kontroli jego zgodności z prawem jest skarga do sądu administracyjnego oparta na przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, podczas gdy odmowa projektu zmian studium jest postanowieniem, które należy wydać poprzez zastosowanie art. 106 k.p.a., co wynika z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust.1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Gmina L. wywodziła, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. wydanym w sprawie II OSK 197/15 oddalił skargę kasacyjna Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. w całości podzielając argumentację Sądu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. oddalił skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Krakowie, którym to Sąd I instancji odrzucił skargę Gminy L. na odmowę uzgodnienia projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia nie jest rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g. i nie podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego w oparciu o art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli tego postanowienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zgodnie z art.. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art 124 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że aby pismo mogło, zostać uznane za decyzję musi zawierać minimum elementów do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za postanowienie winno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji. Analizując treść pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzić należy, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej od którego pochodzi. Opatrzone jest datą wydania, zawiera oznaczenie strony - Wójt Gminy L. W piśmie tym zawarto podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 4 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 5, art. 33 art. 117 ust. 1 pkt 2 art. 25 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W piśmie tym zawarto rozstrzygnięcie - odmawiając uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione. Zawarto też pouczenie, że od tego uzgodnienia nie przysługuje środek odwoławczy, ale przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pismo to zostało podpisane przez M. R. działającą z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Stwierdzić więc należy, że pismo to zawiera nie tylko niezbędne elementy do uznania go za postanowienie, ale wszystkie składniki postanowienia wymienione w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu zostało ono wydane w trybie art. 106 k.p.a. Przesądza o tym treść art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, opiniują i uzgadniaj na swój koszt projekt studium. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dania 12 lutego 2015 r. , II OSK 197/15, wywodząc, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, to musi przewidywać także mechanizmy ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służą środki przewidziane w art. 106 k.p.a. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono jak w sentencji.