IV SA/Wa 1327/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. o odmowie udzielenia Panu J. H. - obywatelowi R. - zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając decyzję organ przywołał następujące okoliczności sprawy: - 16 września 2013 r. Cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy; w trakcie postępowania pismem z 20 grudnia 2013 r. wniósł o zmianę podstawy rozpatrywania sprawy na art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), - art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi: zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, jeżeli: 1) przepisy prawa polskiego wymagają od cudzoziemca osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej; 2) wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) wymaga tego interes Rzeczypospolitej Polskiej; 4) organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi stwierdza, że cudzoziemiec jest prawdopodobnie ofiarą handlu ludźmi w rozumieniu decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi (Dz. Urz. WE L 203 z 01.08.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 52), - w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą powyższe przesłanki, w szczególności wskazana w punkcie 2; - Cudzoziemiec przebywał ostatnio legalnie w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; [...] października 2012 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia mu tego typu zezwolenia, jednak Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił powyższą decyzję i udzielił go Cudzoziemcowi; po wznowieniu postępowania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił swoją decyzję z [...] czerwca 2013 r. i odmówił Wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10 września 2013 r. Cudzoziemiec wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy; decyzją z [...] października 2013 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję; - wobec Cudzoziemca nie zachodzą okoliczności o charakterze szczególnym, wymienione w art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, które mogłyby uzasadniać udzielenie mu wnioskowanego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (m. in. Cudzoziemiec nie wykazał, aby jego wyjątkowa sytuacja osobista wymagała jego obecności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ani że przepisy prawa polskiego wymagają od niego osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej - stawiennictwo przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest konieczne, a strona może ustanowić pełnomocnika); nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej legalizowanie pobytu cudzoziemców, świadomie pozostających nielegalnie na jej terenie, a którzy zezwolenie chcieliby uzyskać jedynie w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji wynikających z nielegalnego pobytu; - odnosząc się do odwołania podkreślono, że na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "można"; wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 K.p.a. i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego; po analizie stanu faktycznego - zgodnie z art. 7 K.p.a. nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek respektowania przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu strony aż do jego kolizji z interesem społecznym - stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie interes społeczny w pełni uzasadnia odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieudzielenie wnioskowanego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony pomimo wystąpienia przesłanki z tego przepisu. Uzasadniając skargę wskazano, że Skarżącemu nie doręczono decyzji z [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] sierpnia 2013 r. o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. i odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stąd spornym jest, czy stała się ona ostateczna, a ponadto w wyniku tego Skarżący nie miał świadomości, że przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Po uzyskaniu ustnej informacji przez pełnomocnika Skarżącego o nielegalnym charakterze pobytu Skarżącego, została dokonana modyfikacja wniosku o rozpatrzenie go na podstawie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z uwagi na trwanie postępowania odwoławczego od decyzji z [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Ponadto wskazano m. in., że udzielenie zezwolenia na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma charakter zupełnie wyjątkowy, a decyzja z [...] października 2013 r. została Skarżącemu doręczona na podstawie art. 44 § 4 K.p.a., co oznacza, że weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uwzględnił skargę albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt w myśl art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie takie byłoby trafne, jednak z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji. W sprawie nie są sporne jej kluczowe uwarunkowania faktyczne (kiedy złożono i zmodyfikowano wniosek, jakie decyzje i w jakich datach były wydawane). Ponowne przytaczanie uwarunkowań w tym zakresie byłoby zbędne, z uwagi na ich uprzednie wskazanie, przy okazji zreferowania stanowiska organu administracji. Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że na dzień składania wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji (czyli na 16 września 2013 r.) pobyt Cudzoziemca nie był nielegalny. Sytuacja taka miałaby miejsce pod warunkiem, że wydana w trybie wznowienia decyzja o uchyleniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się i odmowie udzielenia takiego zezwolenia podlegałaby wykonaniu na dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w rozumieniu art. 130 § 1 K.p.a. W dniu złożenia wniosku (16 września 2013 r.) trwało postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] sierpnia 2013 r. (odwołanie wniesiono 10 września 2013 r.), zaś decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero [...] października 2013 r. Skoro więc, w myśl wskazanej normy K.p.a., decyzja nie podlega wykonaniu, bo w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie została wydana, nie można kwalifikować pobytu cudzoziemca jako nielegalny w myśl art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji w sprawie znajdowała zastosowanie norma art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające tę zasadę. W szczególności nie można uznać, aby Cudzoziemiec uchybił terminowi do złożenia wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, bowiem ustawa o cudzoziemcach w takim przypadku owego terminu nie zakreśla. Do przedmiotowego przypadku nie będzie miał zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Nie wynika z niego expressis verbis, aby powinności z niego wynikające, co do terminu składania wniosku, dotyczyły przedmiotowego przypadku - gdy zezwolenie zostało uchylone w wyniku wznowienia postępowania i gdy wydano decyzję o odmowie jego udzielenia. Powiązanie przez prawodawcę terminu złożenia wniosku z datą ważności uprzedniego zezwolenia wyklucza uznanie, jakoby chodziło tu także o przypadek uchylenia zezwolenia w wyniku wznowienia postępowania. W tego rodzaju sytuacji strona bowiem, co do zasady, nie jest w stanie przewidzieć, kiedy zostanie wydana decyzja o uchyleniu zezwolenia oraz, od którego dnia wywrze ona skutki prawne (a więc niejako upłynie termin ważności uchylonego zezwolenia). Jednocześnie w porządku prawnym brak jest normy, z której wynikałoby, że uzyskanie nowego zezwolenia jest niemożliwe w przypadku uchylenia uprzedniego. Mogłoby to być jedyne racjonalne uzasadnienie odstąpienia przez prawodawcę od jednoznacznego wymienienia sytuacji uchylenia zezwolenia przy zakreśleniu końcowego terminu przedkładania wniosku. Aplikowanie o nowe zezwolenie, wobec uchylenia poprzedniego, mogłoby mieć wówczas jedynie charakter incydentalny. Wobec wskazanych uwarunkowań, w ocenie Sądu, nie byłaby dopuszczalna rozszerzająca wykładnia treści art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż prowadziłoby to do poszerzenia zakresu obowiązków ingerujących bezpośrednio w sferę praw obywatelskich. Nie może mieć znaczenia okoliczność, że chodzi tu o ochronę praw obcokrajowca, nie zaś obywatela polskiego. O ile znaczenie przepisu nie jest jednoznaczne, nie można go wykładać w kierunku prowadzącym do poszerzenia zakresu obowiązków stron. Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie powinien znaleźć zastosowania. Gdyby Wnioskodawca w istocie ubiegał się o wydanie orzeczenia w tym trybie wiedząc, że przebywa na terenie Polski legalnie, zasadna mogłaby być odmowa wydania zezwolenia, z przywołaniem wskazanej podstawy prawnej. W sprawach dotyczących uzyskiwania zezwoleń na pobyt przez cudzoziemców przyjmuje się w praktyce orzeczniczej, że to zainteresowany zakreśla we wniosku, które podstawy mają być rozważane jako przesłanka legalizacji pobytu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie przyczyną sformułowania żądania, z przywołaniem konkretnej podstawy (a konkretnie - modyfikacji uprzedniego), było mylne poinformowanie strony przez organ, że jej pobyt jest nielegalny (pismo z 28 listopada 2013 r., k. 53 akt adm.). Do Cudzoziemca miała wtedy zastosowanie reguła art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Mylna informacja, w której następstwie zmodyfikowano wniosek, stanowi o naruszaniu art. 8 i 9 K.p.a. i w danym przypadku uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzec można bowiem bezpośrednie powiązanie czasowe pomiędzy przekazaniem informacji (pismo z 28 listopada 2013 r. doręczono 12 grudnia 2013 r.), a modyfikacją wniosku (pismo datowane na 20 grudnia 2013 r., wpłynęło do organu 27 grudnia 2013 r., k. 57 akt adm.). Wobec wskazanych okoliczności (udzielonej Cudzoziemcowi przez organ błędnej informacji o nielegalnym charakterze jego pobytu) należy stwierdzić, że w sprawie nie wyjaśniono prawidłowo, czy intencją cudzoziemca było w istocie rozważenie jego wniosku w granicach zakreślonych w art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w sytuacji, gdy przebywa on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie (uchybienie treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji było niezbędne, pomimo że - jak wskazano - rozstrzygnięcie z przywołaniem stosownej podstawy prawnej można by zakwalifikować w stosunku do Cudzoziemca jako trafne. Konkluzję o konieczności wyeliminowania z obrotu przedmiotowego aktu potwierdza wzgląd na uwarunkowania formalne sprawy, w szczególności wpływ treści orzeczenia Sądu na ukształtowanie się sytuacji formalnej Skarżącego. W razie oddalenia skargi na orzeczenie (ze wskazaniem, że jest ono trafne, lecz wadliwie uzasadnione) sprawa wniosku z 16 września 2013 r. zostałaby prawomocnie zakończona. Cudzoziemiec mógłby jedynie ponownie aplikować o wydanie zezwolenia, a więc - o ile nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jego pobyt należałoby ocenić jako obecnie nielegalny. Natomiast wobec uchylenia zaskarżonego orzeczenia, sytuację Cudzoziemca będzie kształtować zasada wynikająca z art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze przywołane okoliczności, bezzasadne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii, czy gdyby pobyt cudzoziemca był nielegalny, zachodziłyby przesłanki do jego legalizacji w myśl art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (patrz zarzuty skargi w tym zakresie). Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, czy i kiedy doręczono Skarżącemu decyzję organu odwoławczego z [...] października 2013 r. (w skardze błędnie wspomniano o postępowaniu odwoławczym od decyzji z [...] października 2013 r.). Jak wyżej wskazano, kluczowa dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony został złożony podczas trwania postępowania odwoławczego od decyzji z [...] sierpnia 2013 r., wskutek czego na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie można było uznać pobytu Skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej za nielegalny. Podobna sytuacja miała miejsce w zakończonej prawomocnym wyrokiem sprawie ze skargi zarejestrowanej za sygn. akt IV SA/Wa 1517/13. Mając na uwadze, że analogiczną wadliwością są dotknięte orzeczenia organów obu instancji, Sąd uchylił również decyzję z [...] stycznia 2014 r. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, pomimo że materialnie rozstrzygnięcie stanowi o odmowie przyznania uprawnienia, mając na uwadze znaczenie, jakie przypisał prawodawca skutkom toczenia się postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, w myśl art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzekając ponownie w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.