IV SA/Wa 1327/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 229 (słownie: dwieście dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1327/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...][...] z dnia [...] listopada 2017 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz K. J. w wysokości [...] zł. za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gm. [...], wydzieloną pod drogę publiczną, gminną, stanowiącą własność Gminy [...], uregulowaną w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści załączonej do akt sprawy ostatecznej decyzji Burmistrza [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, iż zatwierdzony został projekt połączenia i podziału nieruchomości położonej w mieście [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste KW nr [...][...] i KW nr [...]. W wyniku połączenia działek i dokonanego podziału z powyższej nieruchomości wyodrębniona została m. in. działka nr [...][...] o pow. 0,0147 ha, położona na terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] w [...], oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...].08.2012 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela, bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy uzgodnienia prowadzone były w formie pisemnej, a w aktach sprawy znajdują się pisma K. J. o przeprowadzenie uzgodnień z dnia [...].05.2014 r., [...].11.2015 r., i pisma Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...].11.2015 r., i [...].11.2015 r., z których wynika, że właścicielka nieruchomości wystąpiła do Gminy [...] o uzgodnienie kwoty odszkodowania i zaproponowała kwotę [...] zł/m2, Gmina zaś zaproponowała właścicielowi nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł/m2. Z pisma Gminy [...] z dnia 27.11.2015 r. wynika, że zaproponowana przez właścicielkę gruntu K. J., kwota [...] zł/m2 nie jest możliwa do zaakceptowania. Strony nie doszły do porozumienia. W związku z powyższym uzgodnienia uznano za zakończone negatywnie i właścicielka gruntów – K. J. wystąpiła w dniu [...].01.2016 r. do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. J. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołała się Burmistrz [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność sporządzenia nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. J. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołała się Burmistrz [...] wnosząc ojej uchylenie z uwagi na to, że sporządzony operat szacunkowy budzi zastrzeżenia co do prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zra.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu w dniu [...].08.2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego R. S. został sporządzony operat szacunkowy, w którym ustalono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość przedmiotowych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych dobranych nieruchomości drogowych. Różnice w lokalizacji jednej z nieruchomości porównawczych (położonej w [...], a więc poza obszarem administracyjnie miejskim) skorygowano odpowiednio niższą oceną cechy rynkowej "wielkość miasta / miejscowości". Odnosząc się do sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego z dnia [...].08.2017 r. przez R. S. organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie analizy zapisów operatu nie odnotował braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Kwestia wykazu części składowych podlegających wycenie wyjaśniona przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia [...] października 2017r., nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku zastrzeżeń do wyceny przedmiotowej nieruchomości uznał, że przedmiotowy operat jest wiarygodnym dowodem określającym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], wydzielonej pod drogę publiczną, gminną i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w rozstrzygnięciu. Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Organ II instancji był na ich mocy zobligowany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 kpa) oraz ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Ustalenie organu winny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z których powodu innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę w związku z odwołaniem wniesionym przez Gminę [...] w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. Gmina w odwołaniu od decyzji Starosty wskazywała, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie określił stan nieruchomości podlegającej wycenie a co za tym idzie wartość nieruchomości. Zgodnie z przepisami prawa wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości. Za stan nieruchomości zgodnie z ustawą należy rozumieć: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zgodnie z mapą zasadniczą stanowiącą załącznik do postanowienia opiniującego połączenie i ponowy podział nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 roku na gruncie działki nr [...] nie ma przyłącza kanalizacyjnego. Pierwsza umowa o odprowadzanie ścieków została zawarta w dniu [...] października 2013 roku. Zatem w dniu wydania decyzji zatwierdzającej połączenie i ponowny podział na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody [...], nie było przyłącza kanalizacyjnego. Rzeczoznawca majątkowy w operacie zakresem swojej wyceny objął naniesienia budowlane tj.: części przyłącza kanalizacyjnego (którego nie było w dniu wydania decyzji o podziale), wodociągowego i gazowego. Przebieg i długość tych przyłączy przyjął na podstawie oględzin w terenie, które odbyły się [...] sierpnia 2017 roku i okazania przez obecnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Brak jest mapy dokumentującej przebieg przyłączy. Z kolei w wyjaśnieniach udzielonych do operatu kwestię odszkodowania za przyłącza rzeczoznawca pozostawił do decyzji organu. W ocenie Gminy ze względu na przepisy prawa przyłącza nie stanowią części składowych gruntu tylko pozostają zawsze własnością obiorcy usług. Sprawa regulacji własności przyłączy stanowi odrębne zagadnienie prawne i nie może być przedmiotem wyceny jako naniesienia budowlanego. Z chwilą nabycia przez Gminę własności gruntu pod poszerzenie drogi gminnej z mocy prawa nie nabywa się własności części przyłączy tam usytuowanych. Organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących wyceny naniesień budowlanych - przyłączy i ustalenia za nie odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że w trakcie analizy zapisów operatu nie odnotował braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Kwestia wykazu części składowych podlegającej wycenie wyjaśniona przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia [...] października 2017 roku nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018r. narusza przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] z obrębu [...] w gminie [...] o powierzchni [...] ha przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2012 r. zatwierdzająca połączenie i podział nieruchomości stała się ostateczna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121). Stosownie do treści art. 98 tej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Z kolei, stosownie do treści art. 130 i art. 134 w/w ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, przyjmując za podstawę jego ustalenia wartość rynkową nieruchomości (lub odtworzeniową) określaną na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie niniejszej, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego R. S. Oceniając ten operat, organ odwoławczy uznał, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz gminy jest ustalona w sposób prawidłowy, gdyż nie zawiera braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności. Oceny o prawidłowości sporządzonego operatu i jego przydatności dla potrzeb określenia wysokości należnego odszkodowania, sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie może jednak podzielić w części, w której operat obejmuje określenie wartości niektórych części składowych wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca uwzględnił bowiem jako części składowe wycenianej nieruchomości przyłącza wodociągowe, gazowe i kanalizacyjne. Przedmiot sporu stanowi wysokość ustalonego przez organ odszkodowania w związku z uwzględnieniem w ramach ustalonego odszkodowania wartości posadowionych przyłączy jako części składowych nieruchomości. W ocenie sądu zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, bowiem organ nie podjął niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, nie zgromadził i nie ocenił wystarczającego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym organ naruszył obowiązki wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Poważne zastrzeżenia budzi również uzasadnienie decyzji, które poza zrelacjonowaniem przebiegu dotychczasowego postępowania, przytoczeniem przepisów ustawy, które powinny znaleźć zastosowanie, zawiera jedynie jednozdaniową ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (bez argumentacji na poparcie tej tezy) oraz informację, że wyjaśnienie złożone przez rzeczoznawcę co do części składowych nieruchomości nie budzi zastrzeżeń organu. Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala sądowi na ocenę prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego (gdyż stanu faktycznego organ nie ustalił) oraz przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu sprawy. Organ zapomniał, że ustalenie stanu faktycznego należy do jego obowiązków, a nie powołanego w postępowaniu biegłego do określenia wartości wycenianej nieruchomości. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania istotnym elementem stanu faktycznego jest stan nieruchomości istniejący w dacie wydania decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia (w tym przypadku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości). Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał i zaakceptował propozycję rzeczoznawcy, by w wartości nieruchomości uwzględnić wartość przyłączy. Powyższe braki stanowią także o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Skoro według art. 134 ust.1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości lub jej wartość odtworzeniowa (gdy oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), to istotne jest prawidłowe ustalenie przez organ, co stanowi część składową takiej nieruchomości. Niewątpliwie stosownie do treści art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jednak ze względu na treść art. 49 k.c. przyłącza gazowe, energetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne spełniające funkcję urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, gazu, energii elektrycznej na potrzeby właściciela danej nieruchomości, nie będą stanowić części składowych danej nieruchomości pozostając odrębną rzeczą ruchomą, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa (a zatem od momentu podłączenia przyłącza do sieci). Organ odwoławczy dokonał zatem nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 48 k.c. oceniając, że każda rzecz posadowiona na wywłaszczanej nieruchomości stanowi jej część składową i dlatego zaniechał czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli przyłącza posadowione na działce nie stanowią części składowych nieruchomości, to z chwilą wywłaszczenia gmina nie nabyła prawa własności do tych urządzeń, które pozostają własnością właściciela nieruchomości przyłączonej do sieci. Wskazane naruszenia powodują, że decyzja o ustaleniu odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości wynikającej ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jest przedwczesna. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zgromadzi wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, w szczególności wyjaśni kwestię posadowionych na wywłaszczonej działce części przyłączy wykonanych na potrzeby dotychczasowego jej właściciela, ustali stan nieruchomości z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej i dokona wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym przydatności dotychczas sporządzonego w sprawie operatu, a wyniki dokonanych ustaleń i oceny przedstawi w sposób rzetelny w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się samodzielnie do zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.