IV SA/Wa 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - oddala skargę - IV SA/Wa 1329/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja", "decyzja odwoławcza") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej "uczestnika") od decyzji Wójta Gminy M. (dalej "Wójta") z dnia [...] grudnia2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekającej o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "[...]" (dalej "decyzja Wójta"), orzekło na podstawie art.138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Wójta w całości i przekazaniu sprawy Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia2010 r., wydaną na podstawie art.84 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 z późn.zm.), dalej "ustawy o udostępnianiu informacji", Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "[...]" (dalej odpowiednio "brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej", "planowane przedsięwzięcie" albo "przedsięwzięcie"). Uczestnik wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (dalej "poprzednią decyzją odwoławczą") SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy. Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 986/11 (dalej "poprzedni wyrok Sądu") Sąd, uwzględniając skargę uczestnika, uchylił poprzednią decyzję odwoławczą SKO. III. Rozpatrzywszy ponownie odwołanie do decyzji Wójta, SKO - zaskarżoną obecnie decyzją - orzekło jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. W świetle §3 ust.1 pkt 40 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 57, poz.2573 z późn.zm.), dalej "rozporządzenie z 2004 r.", planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć potrzebę przeprowadzenia oceny środowiskowej i określenia zakresu raportu stwierdza się w postępowaniu, o którym mowa w art.63 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 z późn.zm.), dalej "ustawy o udostępnianiu informacji". 2. Przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art.63 ust.1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji Wójt wystąpił do właściwych organów o wydanie opinii w sprawie. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (dalej "postanowieniem RDOŚ") Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "RDOŚ") wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia w sprawie oceny środowiskowej, stwierdzając jednocześnie, że zakres raportu winien być zgodny z art.66 ustawy o udostępnianiu informacji. 4. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (dalej "postanowieniem PPIS") Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej "PPIS") stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga oceny środowiskowej. 5. W świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji opinie organów ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej nie mają mocy wiążącej dla organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej oraz określenia zakresu raportu. 6. W sytuacji, w której oba organy opiniujące sformułują różna stanowiska w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej oraz określenia zakresu raportu, organ orzekający w tym przedmiocie ma prawo przychylić się do jednego z tych stanowisk. 7. W ramach powyższego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt orzekł, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej. 8. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz w decyzji z dnia [...] grudnia2010 r. Wójt nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przesłanki uznał, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny środowiskowej. W szczególności Wójt nie odniósł się do postanowienia RDOŚ, stwierdzającego konieczność przeprowadzenia takiej oceny. 9. W swojej decyzji Wójt stwierdził, że w toku eksploatacji przedsięwzięcia będzie występowała emisja hałasu oraz substancji i pyłów do powietrza w związku z pracą maszyn pracujących przy wydobywaniu kruszywa. Także transport wyrobku będzie źródłem emisji pyłu oraz substancji do powietrza, jak również będzie źródłem hałasu. jj 10. Obowiązkiem Wójta było podjęcie w tej sytuacji stosownych działań, mających na celu ograniczenie emisji. W sytuacji, w której Wójt doszedł do wniosku, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko, zmieni sposób terenu, zmieni znacząco krajobraz (powstanie zagłębienie terenowe o głębokości do 6,6 metrów do 11,2 metra), to winien rozważyć zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 11. Kwestią wymagającą oceny jest również realizacja przedsięwzięcia w pobliżu strefy ochrony ujęcia wody, jak też kwestie będące przedmiotem protestów składanych przez strony postępowania. 12. Planowane przedsięwzięcie może spowodować znaczne szkody w środowisku. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zbadano wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. 13. W ocenie SKO, w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko jest uzasadnione, albowiem tylko przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko pozwoli nałożyć na inwestora obowiązki ograniczające natywny wpływ inwestycji na środowisko. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności: art.6, art.7, art.11, art.15, art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.85 ust.2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, co następuje: 1. Obecnie zaskarżona decyzja SKO zajmuje skrajnie odmienne stanowisko, zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia, aniżeli wydana w sprawie poprzednia decyzja odwoławcza SKO, uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. ("poprzedni wyrok Sądu"). 2. Orzekając obecnie SKO nie wyjaśniło, z czego wynika zmiana stanowiska organu w przedmiotowej sprawie, powołując się wyłącznie na związanie poprzednim wyrokiem Sądu. 3. Wbrew stanowisku SKO, przy ponownym rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wójta organ odwoławczy nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w wyroku, w świetle których SKO zostało zobowiązane do wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. 4. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w przeważającej części literalnym odtworzeniem uzasadnienia poprzedniego wyroku Sądu, a własna ocena przez SKO materiału dowodowego sprawy zajmuje jedynie niewielką jego część. 5. Stanowisko SKO, że w decyzji Wójta nie poczyniono ustaleń w kwestii usytuowania przedsięwzięcia względem obszarów Natura 2000, przeczy faktycznemu brzmieniu decyzji Wójta (w skardze przytoczono szereg postanowień decyzji Wójta, odnoszących się do podniesionego przez SKO zagadnienia). 6. W Charakterystyce Planowanego Przedsięwzięcia Wójt zawarł stosowne postanowienia odnośnie emisji zanieczyszczeń i hałasu oraz eliminacji zagrożeń dla środowiska. 7. Wbrew zaleceniom poprzedniego wyroku Sądu SKO nie dokonało samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.85 ust.2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. 8. W obliczu niewykonania przez SKO tego obowiązku, przesądzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia w sprawie oceny środowiskowej jest bezpodstawne. 9. W poprzednim wyroku Sądu nie przesądzono, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny środowiskowej, a wyłącznie stwierdzono, że zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego - w celu ostatecznego rozstrzygnięcia, czy taka ocena jest niezbędne - oraz wskazano zakres, w jakim ta ponowna ocena ma nastąpić. 10. Obowiązki te nie zostały przez SKO wykonane. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena, czy orzekając w sprawie ponownie, w następstwie uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji odwoławczej, SKO zasadnie zastosowało w niniejszej sprawie instytucję kasacji, uregulowaną w art. 138 § 2 k.p.a. 1. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. 2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 3. Przepis art.138 § 2 k.p.a. wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 4. Zgodnie z art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.1 ustawy. 5. Zgodnie z art.63 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania (...). 6. Zgodnie z art.64 ust.2 ustawy o udostępnianiu informacji postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. 7. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy wskazać w szczególności, co następuje: 1. W następstwie uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji odwoławczej, korzystnej dla skarżącego, SKO ponownie rozpoznało sprawę, tym razem nie podzielając poprzedniego stanowiska, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest orzekanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań bez przeprowadzania oceny środowiskowej. 2. Niewątpliwie trafnie wskazał skarżący, że w poprzednim wyroku Sąd nie przesądził w sposób stanowczy, że ocenę środowiskową należy w niniejszej sprawie przeprowadzić, stwierdził natomiast konieczność dokonania przez SKO powtórnej, wyczerpującej oceny materiału dowodowego. Sąd zajął zatem stanowisko, że stopień wyjaśnienia przez SKO stanu faktycznego sprawy nie był wystarczający do sformułowania przez SKO oceny, w ślad za decyzją I instancji, że w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania oceny środowiskowej. 3. Trafnie zatem wywodzi skarżąca, że ponowne rozpatrzenie przez SKO odwołania uczestnika od decyzji Wójta nie musiało prowadzić do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej. Po dokonaniu ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego SKO mogło zatem podtrzymać stanowisko zajęte w poprzedniej decyzji odwoławczej i ponownie utrzymać decyzję Wójta w mocy. 4. Po dokonaniu ponowionej oceny materiału dowodowego SKO zweryfikowało jednakże poprzednie stanowisko, formułujące ostatecznie konkluzję, że w sprawie winna zostać przeprowadzona ocena środowiskowa. 5. Należy zgodzić się ze skarżącym, że literalne brzmienie poszczególnych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji może być źródłem pewnego rodzaju wątpliwości, czy SKO wyłącznie stwierdza konieczność przeprowadzenia przez Wójta powtórnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, mającego dopiero przynieść odpowiedź na pytanie, czy ostatecznie koniecznym będzie przeprowadzenie oceny środowiskowej, czy też że konieczność przeprowadzenia takiej oceny SKO ostatecznie przesądza. W ocenie Sądu wątpliwości te winno rozstrzygać jednoznaczne następujące stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO: "W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko jest uzasadnione, albowiem tylko przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko pozwoli nałożyć na inwestora obowiązki ograniczające negatywny wpływ inwestycji na środowisko." (str.6 i 7 decyzji). 6. Można również zgodzić się ze skarżącym, że w niektórych miejscach uzasadnienie zaskarżonej decyzji charakteryzuje się pewnym stopniem skrótowości, czy też ogólności. W ocenie Sądu jednakże można w tej sytuacji mówić wyłącznie o naruszeniu przez SKO art.107 § 3 k.p.a., które to naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. 7. Pomimo wskazanych wyżej uchybień stwierdzić należy, że w dostatecznie czytelny sposób SKO wskazało przesłanki dające podstawę do uznania, że dotychczasowe ustalenia postanowienia Wójta z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji tego organu, dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko nie pozwalają na dokładne ustalenie tego wpływu, pociągając za sobą konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej. 8. SKO podniosło, że potrzebę przeprowadzenia oceny stwierdzono w wydanej w sprawie opinii RDOŚ, poprzedzającej postanowienie Wójta. 9. W ocenie SKO przeprowadzenie takiej oceny umożliwi kompleksową ocenę takich zagadnień jak: (-) emisja hałasu oraz substancji i pyłów do powietrza w związku z pracą maszyn pracujących przy wydobywaniu kruszywa, (-) emisja hałasu oraz substancji i pyłów do powietrza w związku z transportem wyrobku, (-) oddziaływanie na środowisko związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, znacząca zmianą krajobrazu (powstanie zagłębienie terenowe o głębokości do 6,6 metrów do 11,2 metra), (-) usytuowanie przedsięwzięcia w pobliżu strefy ochrony ujęcia wody, (-) kwestie będące przedmiotem protestów składanych przez strony postępowania. (-) wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. 10. Stwierdzenie powyższego obligowało SKO do uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych okoliczności skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w rezultacie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.