IV SA/Wa 133/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2011 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 16 czerwca 2011 r. J. K. wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny w istniejącej zabudowie rekreacji indywidualnej na terenie działki nr ew. [...] we wsi H. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji ze względu brak w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. J. K. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze objaśniło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące zasady i przesłanki wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wskazując w szczególności, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony dopuszczalne jest, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że należycie przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziła do prawidłowego stwierdzenia, że na analizowanym terenie, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdują się budynki rekreacji indywidualnej. Żadna z działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny, stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Żadna z działek sąsiednich nie jest również przewidziana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą rady gminy S. z dnia [...] grudnia 2002 r., teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, jest terenem rekreacji Indywidualnej i ośrodków wczasowych. Kolegium stwierdziło również, że z załączonego do odwołania wycinka z mapy ewidencyjnej - wbrew stanowisku odwołującego się - nie wynika, iż wskazane przez niego nieruchomości znajdujące się w nieco dalszej odległości od działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (tj. położone poza granicami obszaru analizowanego) są zabudowane w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych obiektami o funkcji budynków mieszkalnych. J. K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium O. z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dołączył mapę terenu w skali 1:5000 z oznaczeniem kolorem pomarańczowym istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach położonych w sąsiedztwie. Podniósł, że na terenie oznaczonych przez niego nieruchomości znajdują się domy jednorodzinne, których mieszkańcy od lat mają stałe zameldowanie we wsi H. Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił przy rozpatrywaniu odwołania posiadanych przez skarżącego informacji dotyczących faktycznej zabudowy w sąsiedztwie jego działki. W ocenie J. K., zarówno Wójt Gminy S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., nie chcą zaakceptować faktu, że w sąsiedztwie jego działki istnieje "trwała" zabudowa jednorodzinna (np. budynki mieszkalne na działkach nr [...] i [...] lub budynki na działkach [...] i [...]). Z kolei przytaczany przez organy administracji argument w postaci przeznaczenia jego działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. jest nietrafny, zwłaszcza, że studium ma już prawie 10 lat i do tej pory gmina nie wykonała oceny jego aktualności oraz nie opracowała i nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji została opracowana bez uwzględnienia faktycznej zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą. Wskazał, że działka nr [...] znajduje się na tym ternie i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym. J. K. zauważył również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uwzględniło faktu, że jego działka dostępna jest "z drogi publicznej z działkami [...] i [...] przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Skarżący wywiódł dalej, że jego nieruchomość zabudowana jest budynkiem zrealizowanym wg indywidualnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę jako budynku rekreacji indywidualnej. Budynek został zaprojektowany i zrealizowany jako budynek mieszkalny zgodnie z warunkami technicznymi konstrukcji i wykończenia odpowiadającymi budynkom o przeznaczeniu całorocznym. Budynek został dopuszczony do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. J. K. podniósł ponadto, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i budynków teren jego działki oznaczony jest jako teren zabudowy mieszkalnej, a funkcja budynku ma charakter mieszkalny. Do skargi J. K. dołączył fotografie budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach: nr [...] przy ul. [...], [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul.;. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...]. Ponadto skarżący dołączył do skargi mapę w skali 1:5000 z oznaczeniem numerów fotografii wymienionych budynków oraz wypis z rejestru gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] we wsi H. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy S. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 upzp, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak podaje J. K., należąca do niego działka ewidencyjna nr [...] zabudowana jest budynkiem zrealizowanym według projektu budynku rekreacji indywidualnej, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]. Budynki rekreacji indywidualnej, zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), są budynkami przeznaczonymi do okresowego wypoczynku. Determinowany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa sposób ich użytkowania jest zatem odmienny od właściwego budynkom mieszkalnym, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (§ 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zatem zamierzona przez skarżącego zmiana funkcji budynku z budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego art. 59 ust. 1 upzp. Przepis art. 60 ust. 1 upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Wójt Gminy S., stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] września 2011 r. Obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy w skali 1:000 w odległości równej trzykrotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zatem zgodnie z § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z dokonanej analizy wynika, że należąca do skarżącego działka ewidencyjna nr [...] dostępna jest z ulicy E. L., znajdującej się w ciągu drogi gminnej, zatem drogi publicznej w rozumieniu art. 1 w. zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W obszarze analizowanym, działkami dostępnymi z tej samej drogi publicznej są działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak prawidłowo wywodzą organy obu instancji, żadna z tych działek nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Część z nich zbudowana jest budynkami rekreacji indywidualnej, a część w ogóle nie jest zabudowana. Prawie wszystkie działki ewidencyjne wymienione przez J. K. w skardze, mianowicie działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ,[...], [...], znajdują się poza obszarem analizowanym. Jedynie działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w obszarze analizowanym i jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...] ale znajduje się na niej budynek rekreacji indywidualnej. Na części mapowej analizy, na wskazanej działce, obok budynku rekreacji indywidualnej widoczny jest jeszcze jeden, mniejszy budynek, jednakże uwzględniając relację jego wielkości do wielkości budynku rekreacji indywidualnej, a także nadesłane przez skarżącego zdjęcie nr 6, przedstawiające budynki znajdujące się na działce nr [...], można stwierdzić, że mniejszy z tych budynków nie jest budynkiem mieszkalnym. Także część działki o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w zasięgu obszaru analizowanego, jednakże działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...], a znajdujący się na niej budynek znajduje się poza obszarem analizowanym. W tej sytuacji, zabudowa wskazywanych przez skarżącego działek, w tym działek nr [...] i nr [...], nie mogła stanowić podstawy określenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez niego inwestycji. Należycie przeprowadzona przez organ administracji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, doprowadziła więc do prawidłowego ustalenia, że uwzględnienie wniosku J. K. było niemożliwe ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jeśli zaś nawet, jak sugeruje skarżący, inne budynki rekreacji indywidualnej, znajdujące się w sąsiedztwie jego nieruchomości, faktycznie użytkowane są w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem, to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do skorygowania dokonanej w toku postępowania analizy. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o takie okoliczności stanowiłoby w istocie niedopuszczalne usankcjonowanie przez organ administracji bezprawnych działań obywateli. Odnosząc się na koniec do argumentacji skarżącego dotyczącej informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy wskazać, że w świetle art. 21 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego. Oznacza to, że planowanie to nie może odbywać się w oderwaniu od zapisów ewidencji, w szczególności zapisów dotyczących powierzchni, kształtu i prawa własności działek. O przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową decyduje jednakże treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, zapisy ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie mogą determinować rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Konkludując, Sąd stwierdza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy administracji prawidłowo ustaliły, że ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.