IV SA/Wa 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "[...] sp. j. z siedzibą w N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[...] sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. [...] sp. j. z siedzibą w N. (dalej zwana "skarżącą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Zdaniem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do znacznego ograniczenia źródła jej zarobkowania, a w konsekwencji spowoduje redukcję etatów pracowniczych i zakończenie prowadzonej działalności. W ocenie skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi jej udział w postepowaniach o udzielenie zamówień publicznych i utrzymaniu jej wiarygodności oraz konkurencyjności. Skarżąca jest podmiotem realizującym głównie zamówienia publiczne w zakresie usług i odbioru odpadów, zatem w oparciu o art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy prawo zamówień publicznych może zostać wykluczona z możliwości udziału w przetargu publicznym. Tym samym w przypadku uwzględnienia skargi, upływ czasu związany z trwającym postępowaniem może spowodować pogorszenie pozycji spółki na rynku usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych z uwagi na pozbawienie jej możliwości uczestnictwa w przetargach, a w najgorszej sytuacji może doprowadzić do zakończenia prowadzonej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd nie może działać, w tym zakresie, za stronę (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II FZ 526/17, z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II GZ 685/17, z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GZ 457/12, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II GZ 93/13). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech (por. postanowienia NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OZ 836/17, z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1054/12). We wniosku skarżąca stanęła na stanowisku, iż w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji utraci ona możliwość uczestnictwa w przetargach na odbiór odpadów komunalnych co spowoduje utratę znacznej części przychodów i spadek konkurencyjności na rynku, a w skrajnym przypadku zakończenie prowadzonej działalności. W ocenie Sądu aby móc dokonać oceny czy powyższe okoliczności spowodują niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy przede wszystkim odnieść się do sytuacji finansowej skarżącej, wysokości przychodów spółki uzyskiwanych na podstawie umów zawieranych w trybie ustawy prawo zamówień publicznych, jak również zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności. Z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż oprócz przeważającego przedmiotu działalności – zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, przedmiot pozostałej działalności obejmuje: działalność związaną ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów niebezpiecznych, obróbkę i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, działalność związaną z rekultywacją i pozostała działalność usługowa związana z gospodarką odpadami, odzysk surowców z materiałów segregowanych, demontaż wyrobów zużytych, sprzedaż hurtowa odpadów i złomu, działalność usługową związaną z zagospodarowaniem terenów zieleni. Zauważyć należy, iż skarżącą do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedłożyła żadnych dokumentów dotyczących jej sytuacji majątkowej, finansowej (np. informacji dotyczących stanu posiadania środków finansowych, sprawozdania finansowego, osiągniętego dochodu). Stwierdzić należy, że okoliczności wskazane przez skarżącą w postaci braku możliwości uczestnictwa w przetargach na odbiór odpadów komunalnych oraz możliwe negatywne konsekwencje jak spadek konkurencyjności i zakończenie prowadzonej działalności, nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji lub postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z poniesieniem straty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienia NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12 i z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OZ 71/13 - orzeczenia dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na potwierdzenie swojej sytuacji finansowej, tym samym uniemożliwiła Sądowi ocenę czy zapłata nałożonej kary może rzeczywiście spowodować nieodwracalne skutki czy groźbę wyrządzenia znacznej szkody. Bez dokładnego przedstawienia sytuacji finansowej i majątkowej wnioskodawcy nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, bądź trudne do odwrócenia skutki. Wskazane we wniosku okoliczności w żadnym razie nie mogą być uznane za stanowiące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie dokonuje bowiem żadnych ustaleń faktycznych w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wskazanej ewentualności wykluczenia skarżącej z możliwości ubiegania się o zamówienia publiczne, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.) z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy, prawa ochrony środowiska lub przepisów o zabezpieczeniu społecznym, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną nie niższą niż 3000 zł. Z powyższego przepisu wynika, iż sam fakt wydania ostatecznej decyzji administracyjnej o naruszeniu obowiązków wynikających, w tym wypadku, z przepisów prawa ochrony środowiska, może skutkować wykluczeniem wykonawcy z postępowania. Zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy stała się ostateczna z chwilą jej doręczenia skarżącemu. Wobec powyższego ewentualne wstrzymanie zaskarżonej decyzji przez Sąd pozostaje bez wpływu na jej ostateczny charakter. Zastosowanie przepisu art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy prawo zamówień publicznych związane jest zatem z samym faktem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie z jej wykonaniem tj. uiszczeniem nałożonej kary. Podkreślić również należy, iż powyższa przesłanka wyłączenia z postępowania o udzielenie zamówienia ma charakter fakultatywny i będzie miała zastosowanie o ile zostanie przewidziana przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu, Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) lub zaproszeniu do negocjacji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Wskazać także należy, iż egzekwowanie administracyjnej kary pieniężnej powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonych kwot (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1562/11). Należy również wyjaśnić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Dlatego też Sąd, przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącej o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 2 września 2016 r. sygn. akt I OZ 894/16). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.