IV SA/Wa 1330/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie o uchylenie i zmianę decyzji - Aktu Własności Ziemi Nr. [...] z dnia [...] marca 1975 r. wydanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H., na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych. K. K. wnioskiem z [...] listopada 2014 r. wystąpił do Wojewody P. na podstawie art. 1 pkt 1-2 i art. 161 § 2 k.p.a., o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H. nr [...] z [...] marca 1975 r. w przedmiocie zmniejszonej wielkości powierzchni działki ziemi, który przeczy prawu własności ujawnionemu od [...] października 1958 r. w umowie cywilnoprawnej, uprzednio bez wydania decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda P. zwrócił wniosek wnoszącemu. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia Pana K. K. uchylił ww. postanowienie Wojewody P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując w sposób nie budzący wątpliwości ustalić rzeczywistą wole wnioskodawcy w zakresie weryfikacji Aktu Własności Ziemi z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...]. Pismem z [...] czerwca 2015 r. K. K. wskazał, iż żąda sprostowania omyłki pisarskiej w Akcie Własności Ziemi wydanym przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H. z dnia [...] marca 1975 r., znak: [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda P. przekazał według właściwości Wójtowi Gminy H. ww. wniosek K. K. o sprostowanie oczywistej omyłki w akcie własności ziemi, który to wniosek został przekazany Wójtowi Gminy C., jako organowi właściwemu ze względu na położenie nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. K. K. wystąpił ponownie do Wojewody P. o uchylenie i zmianę aktu własności ziemi, wskazując, iż w ww. akcie własności ziemi wskazano zmniejszoną powierzchnię działki, która przeczy prawu własności ujawnionemu w umowie cywilnoprawnej "aktu kupna-sprzedaży działki ziemi pomiędzy sprzedawcami gromadą obywateli wsi S. gromady C. powiat H. wojew. B. a W. C. zamieszkałym w osadzie kolejowej C., powiat H. (...) o powierzchni 0,50 ha". Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie o uchylenie i zmianę decyzji - Aktu Własności Ziemi Nr. [...] z dnia [...] marca 1975 r. wydanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w tym paragrafie, podlega umorzeniu (art. 63, ust. 3). Wniosek dotyczący wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie podlega więc rozpatrzeniu pod względem merytorycznym. Wynika to wprost z przepisów prawa jak z utrwalonego orzecznictwa sądów. Po rozpatrzeniu odwołania K. K. na w/w decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2016 r utrzymał ją w mocy. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył K. K. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił, brak wniosku przy wszczynaniu postępowania oraz wadliwość ze względu na równoległe postępowanie dotyczące sprostowania oczywistej omyłki w Akcie Własności Ziemi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organom niekonsekwencję, polegającą na jednoczesnym uznaniu pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. za nowy wniosek skarżącego o uchylenie lub zmianę aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r. oraz włączeniu tego pisma do postępowania wszczętego z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazanego wg właściwości Wójtowi w H. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] listopada 2017 r.: (-) pełnomocnik skarżącego z urzędu podniósł, że skarżący został pominięty przez organy przy różnych czynnościach związanych z rozpatrywaniem jego wniosków, (-) skarżący podniósł, że przy rozpatrywaniu sprawy organy nie zajęły żadnego stanowiska co do umowy cywilno-prawnej z 1958 r., zawartej pomiędzy W. S. a W. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) rola Sądu polega na sprawowaniu kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny legalności kwestionowanych decyzji należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie sformułowane we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. i zostało potwierdzone kolejnym wnioskiem z [...] listopada 2015 r. Jednoznacznie wskazywało, iż intencją wnioskodawcy jest uchylenie lub zmiana Aktu Własności Ziemi Nr. [...] z dnia [...] marca 1975 r. wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H., na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), mocą którego W. C., zamieszkały w os. C., gm. C., stał się właścicielem nieruchomości oznaczonych nr geod. [...], zapisanych pod pozycją [...], o powierzchni 0,489 ha, położonych w os. C., pow. H., wraz z zabudowaniami. Minister trafnie wniosek ten potraktował jako żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi. W tym stanie rzeczy – co Sąd zauważył z urzędu - winien rozstrzygnąć na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi Nr. [...] z dnia [...] marca 1975 r. wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w H., nie zaś umarzać postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 969/10 oraz z dnia 20 grudnia 2011, sygn. akt IIOSK 1920/10). Uchybienie to jednakże, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Trafnie przyjął zatem Minister (skoro już błędnie wszczął to nieważnościowe postępowanie), że nie ma możliwości jego prowadzenia. Należy nadmienić, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), stanowiąca podstawę wydania przedmiotowego aktu własności ziemi, z dniem 6 kwietnia 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało przekazane sądom powszechnym. Jednakże ustawa ta wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed jej wejściem w życie. Dla spraw, które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem [...] kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu (należy do nich też akt własności ziemi), droga sądowa nie została zatem otwarta. Jedyną ingerencję w sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami przewidywał art. 8 § 4 wskazanej ustawy uchylającej, który stanowił, że jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten został jednak z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 104, poz. 464). Na mocy zaś art. 62 ust. 2 i 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Wskazane przepisy oznaczają, że po 1 stycznia 1992 r. brak jest możliwości prawnych skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jakim jest akt własności ziemi. Zatem z woli ustawodawcy, trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane przepisami art. 63 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Należy zatem uznać, że w momencie wydawania decyzji z [...] grudnia 2015 r., jak i decyzji z [...] marca 2016 r. nie funkcjonował w obrocie prawnym żaden przepis prawa, pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, w tym także stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r. Wskazany stan prawny ma charakter wiążący. To związanie dotyczy osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic oraz zakresu prawa własności (por. wyrok SN z dnia 5 marca 2003 r. III CKN 962/00 Lex nr 78268). Powyższe oznacza, iż właściwe w sprawie organy nie były upoważnione do badania w jakimkolwiek zakresie prawidłowości kwestionowanego przez skarżącego aktu własności ziemi (w tym również pod kątem ewentualnych relacji tego aktu do powołanej przez skarżącego umowy cywilno – prawnej z 1958 r.) w którymkolwiek z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, wymienionych w art.62 ust.2 ustawy, tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy też w trybie uchylenia lub zmiany decyzji. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do nieprawidłowości zidentyfikowania przez organy wniosku, w oparciu o który rozpoznały one przedmiotową sprawę. Analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, że na przestrzeni całego postępowania skarżący skierował do organów szereg obszernych pism procesowych, zawierających de facto wykluczające się dyspozycje procesowe. W ramach precyzowania przedmiotu swojego żądania zgłoszonego w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący zadeklarował bowiem, że żąda sprostowania aktu własności w trybie art.113 k.p.a., po czym po nadaniu temu żądaniu biegu (poprzez przekazanie żądania organowi w tej sprawie właściwemu) deklarację tę późniejszymi pismami wycofał, kierując ostatecznie do organu pismo z dnia [...] listopada 2015 r., ujawniające wolę dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany aktu własności ziemi (żądanie to pokrywa się zatem z tym, które zawarto w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r.). Niewątpliwie pojawia się w tej sytuacji problem, czy pismo z dnia [...] listopada 2015 r. stanowi kolejne doprecyzowanie przez skarżącego jego pierwszego wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., czy też jest to nowe żądanie (nowy wniosek zainteresowanego), przy czym każdy z tych wariantów znalazłby na swoje uzasadnienie stosowną, przekonującą argumentację. Organy zakwalifikowały pismo jako nowy wniosek, której to ocenie ostatecznie nie sposób odmówić słuszności i która, co najistotniejsze, w żaden sposób nie wpływa ujemnie na interes skarżącego. Wywodzenie przez skarżącego wadliwości w/w kwalifikacji z faktu oznaczenia sprawy toczącej się z wniosku wcześniejszego i późniejszego tą samą numeracją (przez organ I instancji) nie ma dostatecznych podstaw z racji braku istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezapewnienia skarżącemu udziału w kontrolowanym postępowaniu, albowiem udział ten został skarżącemu zapewniony w szczególności poprzez doręczenie zainteresowanemu decyzji organów I instancji. Ze wskazanych przyczyn, wobec bezzasadności zarzutów skargi i braku innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu - niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji