IV SA/Wa 1333/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 299/P/2021 w przedmiocie odmowy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia 13 lipca 2021 r. nr. GGN-II.6821.4.2021; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1333/22 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 299/P/2021 z 30 sierpnia 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. znak: [...] odmawiającą zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 6,58 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...] - stanowiącej własność PP. F. i E. małż. B. w celu wykonania czynności związanych z awaryjną przycinką gałęzi i wycinką drzew w pobliżu napowietrznej elektroenergetycznej linii średniego napięcia. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. wydaną w trybie art. 126 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił E. S.A. z/s w [...] zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o po w. 6,58 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej własność PP. F. i E. małż. B., w celu wykonania czynności związanych z awaryjną przycinką gałęzi i wycinką drzew w pobliżu napowietrznej elektroenergetycznej linii średniego napięcia. Spółka złożyła odwołanie od decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób arbitralny oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieudzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w sytuacji gdy stan zadrzewienia w pobliżu przebiegającej linii elektroenergetycznej na działce [...], jednoznacznie wskazuje na wystąpienie siły wyższej oraz nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że ustawodawca dopuszcza zastosowanie opisanego w przepisie trybu w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Analizując znaczenie pojęć " siła wyższa " lub " nagła potrzeba ", należy uznać, że w obu przypadkach ustawodawca zakłada powstanie takich sytuacji, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Podstawą wydania decyzji w trybie art. 126 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. muszą mieć więc miejsce takie zdarzenia, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Organ ustalił, że właścicielami nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 6,58 ha, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w [...], IV Wydział i Ksiąg Wieczystych są F. i E. małż. B. - na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spółka złożyła wniosek w celu wykonania czynności związanych z awaryjną przycinką gałęzi i wycinką drzew w pobliżu napowietrznej elektroenergetycznej linii średniego napięcia służącej do przesyłu energii elektrycznej. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że awarie na przedmiotowej linii polegają na występowaniu przemijających jak i trwałych zaników napięcia oraz zrywaniu przewodów linii i uszkodzeniu stanowisk słupowych, które posadowione są na działce nr [...] na skutek wrastających w linię gałęzi. Wg pełnomocnika spółki w wyniku powyższego, poza zagrożeniami dla niezawodności pracy linii i ciągłości dostaw energii elektroenergetycznej. Pozostawienie obecnego stanu może być przyczyną porażenia prądem postronnych osób, powstania pożaru oraz przerwy w przesyle energii elektrycznej, co w swojej istocie narusza wyjątkowo ważny interes spółki. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy i prowadzone postępowanie organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] zasadnie przyjął, iż nie została spełniona przesłanka nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Zarówno " siła wyższa" lub " nagła potrzeba" to takie stany które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. W związku z powyższym podstawą wydania decyzji w takich sytuacjach muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Siła wyższa oznacza zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu, którego to zdarzenia nie dało się przewidzieć ani zapobiec, nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności. Zdarzenie to samo w sobie musi być nadzwyczajne i w konsekwencji nieuchronne oraz niemożliwe do przewidzenia. Z kolei kluczowe znaczenie dla zaistnienia przesłanki "znacznej szkody" musi być oceniane indywidualnie i zapobieżenie znacznej szkodzie musi być nagłe, nie jest zatem możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości w przypadku planowanych działań. Nagła potrzeba wskazuje na sytuację nadzwyczajną jako przyczynę zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Z załączonych dokumentów, w tym "Dziennika zdarzeń" (załączonego do odwołania) nie wynika, aby była to siła wyższa czy nagła potrzeba, wręcz przeciwnie zdarzenia rozciągnięte są w czasie, o których spółka posiadała informacje. Okoliczność przyrostu korony drzew z całą pewnością nie jest zdarzeniem nagłym, odwrotnie z natury rzeczy jest zdarzeniem rozciągniętym w znacznym zakresie w czasie. Organ zaznaczył, że do obowiązków właściciela urządzeń elektroenergetycznych należało dokonywanie czynności zachowawczych, służących prawidłowemu funkcjonowaniu urządzeń, w tym przycięcie gałęzi drzew i krzewów oraz ich wycięcie w celu bezpiecznego korzystania z linii elektroenergetycznej. Organ uznał, że nie można stwierdzić, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji wskazywało na błędne i niewystarczające ustalenie stanu faktycznego oraz błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Organ oparł się na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę, który z uwagi na konieczność natychmiastowego zajęcia nieruchomości winien wskazać w sposób nie budzący wątpliwości zaistniałe przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu art. 126 ust. 1 i 2 może być stosowany w sytuacjach wyjątkowych, a nie zamiennie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody lub art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając charakter całej sytuacji, organ stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo orzekł, że w konkretnej sytuacji nie może mieć zastosowania przepis art. 126 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, w przypadku planowanych działań, jakie w tej sytuacji powinny mieć miejsce, ponieważ nie była to sytuacja nagła. Pojęcie "nagłej potrzeby" powinno być utożsamiane z sytuacją nadzwyczajną jako przyczyną zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Istotą tej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania. Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieudzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy stan zadrzewienia w pobliżu przebiegającej linii elektroenergetycznej na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej własność Państwa F. i E. B., jednoznacznie wskazuje na występowanie siły wyższej oraz nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych przez organ II instancji i oparcie się w pełni na ustaleniach organu I instancji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności niemal zupełny brak odniesienia się do zarzutu z pkt 3 odwołania, dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stosunku do decyzji organu I instancji; 5) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że zaistniałe okoliczności nie stanowią o spełnieniu przesłanki nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu II instancji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że wycinka gałęzi i drzew wzdłuż napowietrznej linii SN [...] -[...], była spowodowana licznymi zakłóceniami pracy linii, zagrażającymi ciągłości dostaw energii elektrycznej do odbiorców. Państwo B., jako jedyni właściciele na trasie przedmiotowej linii, nie wyrazili zgody na wejście na teren będący ich własnością. E S.A. podejmowała próby zawarcia porozumienia, jednakże bez żadnego skutku. Jak wskazywała skarżąca w odwołaniu od decyzji Staroty, na owej linii w dalszym ciągu występują krótkotrwałe zaniki napięcia, wynikające z działania automatyki zabezpieczeniowej Samoczynnego Ponownego Załączania (SPZ). Biorąc pod uwagę, iż w okresie od 20 lipca 2020 roku do 18 lipca 2021 roku wystąpiło niemal 200 krótkotrwałych przerw, z pewnością do dnia dzisiejszego liczba ta uległa znaczącemu wzrostowi. Co bardzo istotne, przerwy w dostawie energii elektrycznej na przedmiotowej linii średniego napięcia prowadzą do zaników napięcia dla 71 stacji trafo, co przekłada się na zakłócenia w odbiorze energii elektrycznej dla około 1350 odbiorców energii elektrycznej (realnie zatem dla kilkukrotnie większej liczby osób). Dodatkowo wskazano, iż ewentualne kolejne zaniki wywołane gałęziami drzew mogą nie tylko spowodować przerwy w dostawie energii, ale również wywołać pożar bądź zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi w inny sposób, przykładowo poprzez możliwość porażenia prądem. W sytuacji tak dużej częstotliwości zakłóceń jest niemal pewne, że w niedalekiej przyszłości nastąpi zdarzenie o wiele poważniejsze w skutkach, czemu może zapobiec wydanie decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, iż "Z załączonych dokumentów, w tym "Dziennika zdarzeń" (załączonego do odwołania) nie wynika, aby była to siła wyższa czy nagła potrzeba, wręcz przeciwnie zdarzenia rozciągnięte są w czasie, o których spółka posiadała informacje." Fakt, że zakłócenia wywoływane przez gałęzie drzew rozciągnięte są w czasie, nie stanowi jednocześnie o braku zaistnienia przesłanki nagłej potrzeby. Wspomniany "Dziennik zdarzeń" dowodzi bowiem, że stan drzew na działce (stykanie się gałęzi i linii) powoduje występowanie zakłóceń na linii, zaś zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki należy wyprowadzić wniosek, że w każdym czasie może nastąpić zdarzenie o wiele poważniejsze w skutkach. Dodatkowo, o ile trafne jest stwierdzenie organu, iż "Okoliczność przyrostu korony drzew z całą pewnością nie jest zdarzeniem nagłym (...)", o tyle abstrahując od planowanych czynności wycięcia gałęzi i drzew zwrócić należy uwagę, iż nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wystąpiła w chwili odmowy przez właścicieli działki wejścia na ich nieruchomość. Z całą pewnością skarżąca nie mogła przewidzieć takiego zachowania Państwa B., które w efekcie wpłynęło na niemożność kompleksowej realizacji wycinki. Słusznie nadto organ zauważa, iż dokonywanie czynności zachowawczych należy do obowiązków właściciela urządzeń elektroenergetycznych, aczkolwiek zupełnie pomija fakt, iż właśnie ten obowiązek próbuje skarżąca wypełnić. Zaś tylko na skutek odmowy właścicieli nieruchomości, realizacja tego obowiązku musi odbywać się przy pomocy organów administracji publicznej. Powyższe naruszenia oraz błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziły do niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan zadrzewienia na nieruchomości Państwa B. z pewnością kwalifikuje się jako stan zagrażający nie tylko powstaniu znacznej szkody materialnej (przerwy w dostawach prądu, ryzyko pożaru), ale przede wszystkim stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia bądź życia ludzi, w przypadku ewentualnego porażenia. Nieopodal nieruchomości Państwa B. znajduje się las, który w wyniku awarii może stać się przedmiotem pożaru. Bez wątpienia zatem, szkodę mogącą powstać na skutek kolejnych zakłóceń, a w konsekwencji awarii, należy kwalifikować jako znaczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody Mazowieckiego z 30 sierpnia 2021 r. i poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie tej regulacji i zobowiązanie podmiotów uprawnionych do udostępnienia nieruchomości jest więc wystąpienie okoliczności, które mogą prowadzić do znacznej szkody, której należy w trybie pilnym zapobiec. Do przesłanek nie należy brak zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości na takie udostępnienie, jak ma to miejsce w przypadku art. 124 b ww. ustawy. Organ odwoławczy choć słusznie zauważył, że istotą zastosowania tej instytucji jest powstanie sytuacji, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania, by nie dopuścić do powstania szkody, to jednak niesłusznie ocenił, że do takiej sytuacji mogą prowadzić jedynie zdarzenia o nadzwyczajnej, niemożliwej do przewidzenia i powstrzymania naturze, jak katastrofa, awaria itp. Niewątpliwą potrzebę zapobieżenia wystąpienia znacznej szkody wiąże więc nie z aktualną sytuacją na gruncie, która może prowadzić do wystąpienia znacznej szkody, a z okolicznościami, które do takiej sytuacji doprowadziły. Opierając się na takiej ocenie przesłanek wskazanych w art. 126 u.g.n. organ doszedł do przekonania, że usuwanie gałęzi zagrażających funkcjonowaniu linii energetycznej może być realizowane wyłącznie w ramach planowych działań, ponieważ przyrost korony drzew nie jest zdarzeniem nagłym, nieprzewidywalnym, a zatem działanie takie może być wyłącznie realizowane na podstawie art. 124 b u.g.n. W ocenie sądu taka wykładnia art. 126 u.g.n. jest nieprawidłowa. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy do zagrożenia wystąpienia znacznej szkody dojdzie na skutek upływu czasu, w okolicznościach, które pierwotnie mogły stanowić podstawę do podjęcia działań możliwych do realizacji w ramach przesłanek wskazanych w art. 124b u.g.n. Sytuacja na gruncie może ulec zmianie w taki sposób, że uzasadnione i konieczne będzie podjęcie natychmiastowych działań w trybie przewidzianym w art. 126 u.g.n. niezależnie od tego czy przyczyną takiego stanu rzeczy jest zaniechanie po stronie wnioskodawcy, czy też nieprawidłowe zaplanowanie harmonogramu działań polegających na kontroli stanu drzew i usuwania gałęzi, jak też przedłużające się negocjacje z właścicielem gruntu, czy przedłużające się postępowanie administracyjne o uzyskanie uprawnienia do wejścia na teren nieruchomości. Organ odwoławczy niesłusznie obie wskazane w art. 126 u.g.n przesłanki utożsamił. Siła wyższa to istotnie zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym, zaskakującym, na które człowiek nie ma wpływu i nie może go uniknąć, ani zdarzeniu zapobiec. Tymczasem takiego charakteru nie musi mieć niezdefiniowane pojęcie nagłej potrzeby występujące jako inna przesłanka uzasadniająca potrzebę wydania decyzji ograniczającej władztwo w odniesieniu do nieruchomości. Pojęcie "nagły" ma wiele znaczeń w zależności od kontekstu w jakim jest używane. I tak jako określenie czegoś niespodziewanego oznacza coś gwałtownego, niedającego się przewidzieć. Gdy jest używane do określenia czegoś naglącego, pilnego oznacza, że jest to coś koniecznego, naglącego, nieodzownego, palącego, pilnego. Zdaniem sądu pojęcie to należy wykładać w tym drugim kontekście, ponieważ odnosi się do "potrzeby" i działań, które mają zapobiec powstaniu znacznej szkody. Jeżeli taka pilna potrzeba podjęcia działań zachodzi, to nie ma znaczenia w jakich okolicznościach do takiej sytuacji doszło. Nie można tych dwóch odrębnych przesłanek sprowadzać do takiej samej nieprzewidywalnej natury zdarzenia, które doprowadziło do stanu zagrożenia szkodą, ponieważ przy takiej wykładni jak dokonana przez organ, nie byłoby potrzeby określania dwóch przesłanek do wydania pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji o niespełnieniu przesłanki do zastosowania art. 126 u.g.n. mimo, że nie został ustalony w sprawie stan faktyczny. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie czy wniosek i dowody przedstawione przez wnioskodawcę wskazują na potrzebę podjęcia pilnych działań zapobiegających powstaniu znacznej szkody. Organy nie podjęły próby ustalenia jakie są aktualnie odległości gałęzi od linii energetycznej, czy stan ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami, czy stwarza już realne zagrożenie wystąpienia znacznej szkody, czy argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę potwierdza nie tyle wystąpienie awarii, co stan poważnego zagrożenia znaczną szkodą. Na marginesie należy wskazać, że organ odwoławczy akceptując odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w tej sprawie nie dostrzegł, że odstępstwo to dopuszczalne jest dlatego, że ustawodawca wyznaczył niezwykle krótki, bo nieprzekraczający 7 dni termin do rozpatrzenia tego rodzaju sprawy. W niniejszym postępowaniu wniosek o wydanie decyzji został złożony 2 lutego 2021 r., a decyzja organu I instancji została wydana dopiero 13 lipca 2021 r. bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Ten zbyt długi okres prowadzenia postępowania także mógł doprowadzić do zmiany stanu na gruncie. Organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 126 u.g.n. i nieprawidłowo zastosował ten przepis prawa materialnego, a także naruszył zasady postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.