IV SA/Wa 1339/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r., znak: [...] uznającego, że nieruchomość ziemska "S." położona w gminie S. pow. l., stanowiąca byłą własność W. P. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 lipca 2010 r. Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Sprawa dotycząca żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r. była już kilkakrotnie rozpatrywana zarówno przez organ administracji jak i sądy administracyjne (postępowania o sygn. akt: IV SA 197-198/02, IV SA/Wa 162/08, IV SA/Wa 1564/09). Ostatecznie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r. Organ wskazał, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Grodzkiego w L. z dnia [...] kwietnia 1949 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie z wniosku H. Z. i T. Z. o stwierdzenie praw do spadku i działu spadku po W. P. wynika m.in., iż jakkolwiek wnioskodawcy w toku tego procesu podnosili, iż majątek nieruchomy, zapisany pod nazwą "S." miał powierzchnię około 90 ha, w tym ziemi użytkowej 49,50 ha - to zlecone przez Sąd postanowieniem z dnia [...] października 1948 r. biegłemu inżynierowi K. T. pomiary majątku i ustalone przez biegłego dane faktyczne skonfrontowane z planem sporządzonym w 1901 r. przez mierniczego B. wykazały, że powierzchnia ogólna gruntów "S." wynosiła 100 ha 224 m (opinia techniczna sporządzona [...] marca 1949 r. zawiera opis i powierzchnię poszczególnych użytków). W związku z takim ustaleniem, jak wskazał Sąd - nieruchomość ta powinna w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przejść bezzwłocznie na własność Państwa; nie może być dzielona, gdyż dział taki będzie prawnie nieważny. W tych okolicznościach Sąd postanowił odpis postanowienia z dnia [...] kwietnia 1949 r. przesłać do Starosty Powiatowego w L. w celu nadania mu biegu w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a postępowanie w sprawie zawiesić do czasu ostatecznego prawomocnego orzeczenia administracyjnego w przedmiocie przejścia nieruchomości na własność Państwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starostwo Powiatowe w L. w dniu [...] maja 1950 r. ustaliło, iż w skład nieruchomości ziemskiej "S." o ogólnej powierzchni 101, 02 ha, wchodzi 87,59 ha użytków rolnych. W związku z takim ustaleniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. potwierdziło fakt przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa orzeczeniem z dnia [...] lipca 1950 r. znak: [...] uznającym, że nieruchomość ziemska "S." podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Treść sporządzonego w dniu [...] grudnia 1950 r. protokołu w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej "S." wskazuje obszar poszczególnych użytków na dzień [...] września 1944 r. Wskazaną w nim powierzchnię użytków rolnych potwierdza szczegółowo spisany w dniu [...] maja 1950 r. protokół w sprawie komisyjnego ustalenia użytków rolnych w majątku "S.". Wynika z niego, iż ogólny obszar majątku "S." wynosi 101,02 ha, a cały majątek składa się z następujących działów: - dział I - pow. ogólna 19,35 ha, z czego użytków rolnych (grunty orne, łąki, pastwiska, rowy nadające się do wypasania) 17,49 ha - dział II - pow. ogólna 0,44 ha, z czego użytków rolnych (ogrody) 0,19 ha - dział III - pow. ogólna 4,18 ha, zawiera tylko użytki rolne (grunty orne) - dział IV - pow. ogólna 0,56 ha, nie zawiera użytków rolnych (las) - dział V - pow. ogólna 59,37 ha, z czego użytków rolnych (grunty orne i łąki) 55,91 ha - dział VI - pow. ogólna 16,12 ha, z czego użytków rolnych (łąki) 8,97 ha - dział VII - pow. ogólna 0,23 ha, w tym ogrody 0,08 ha - dział VIII - pow. ogólna 0,77 ha (wyłącznie łąki). Nieruchomość ziemska "S." przeszła na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczane były nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), za użytki rolne uważało się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu, to jest z dniem 13 września 1944r. Minister wskazał, że ww. nieruchomość w dacie przejścia na własność Państwa, tj. w dniu 13 września 1944 r. posiadała ponad 50 ha użytków rolnych, a tym samym podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wpływu na to ustalenie nie może mieć przy tym podnoszona przez strony okoliczność, iż W. P. dokonał "hipotecznych odłączeń" od powierzchni ogólnej majątku powierzchni około 13,65 ha (akty sprzedaży gruntów wpisane zostały do księgi hipotecznej "D."). Skoro bowiem użytki rolne, jak wykazało przeprowadzone postępowanie zwykłe, miały powierzchnię 87,59 ha to nawet przy odjęciu wskazanych 13,65 ha i tak znacznie przekraczałyby powierzchnię 50 ha. W ocenie Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1950 r. znak: [...] uznającego, że nieruchomość ziemska "S." podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Ustosunkowując się do wniosku "dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność użytków rolnych wg stanu na dzień 13 września 1944 r.", Minister wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego celem miałoby być uzupełnienie ustaleń będących podstawą weryfikowanej decyzji. Niedopuszczalne jest w ogóle przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów na okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, której dotyczyło postępowanie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem charakter postępowania kasacyjnego, co wyklucza możliwość dokonywania nowych ustaleń odnośnie podstawy faktycznej kontrolowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1583/98). Organ nadzorczy wskazał dodatkowo, że w kwestii ogólnej powierzchni majątku, w kontekście ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1950 r., związany był wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt IV SA 197-198/02. Wykonując te wytyczne Minister uznał, iż nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty odnośnie wadliwego ustalenia powierzchni ogólnej nieruchomości, gdyż istotne znaczenie ma wystąpienie drugiej przesłanki przejęcia majątku na rzecz Państwa tzn. przekroczenie norm powierzchni użytków rolnych. W ocenie organu, zgromadzony materiał archiwalny potwierdza wystąpienie przesłanek nacjonalizacji w kontekście przekroczenia normy użytków rolnych. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r., przedmiotowym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania, mimo rażącego naruszenia prawa w postaci § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz m.in. art. 19, 20, 62 oraz 65 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, 2) art. 6 i 8 K.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 76 K.p.a. poprzez pominięcie szeregu dokumentów wskazujących na fałsz ustaleń komisji z dnia [...] maja 1950 r., szczególnie w konfrontacji z zaświadczeniem Zarządu Gminy w S. z [...] kwietnia 1948 r. o pow. ziemi użytkowej, 3) art. 75 § 1 i 84 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, szczególnie w związku z zakwestionowaniem ustaleń komisji z dnia [...] maja 1950 r., tak co do rzetelności (powierzchnia i rodzaj użytków rolnych), jak i daty, na którą winny zostać przeprowadzone pomiary tj. w celu zweryfikowania pomiarów K. T., 4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 5) art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r. w sprawie IV SA 197-198/02, 6) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego oraz § 6-19, 31 i § 42 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 20 czerwca 1936 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Spraw Wewnętrznych w sprawie wykonania ustawy o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego poprzez dalsze uznawanie wyników ustaleń komisji z [...] maja 1950 r. i pominięcie faktu powszechnie znanego, że autorami "protokolarnego i komisyjnego" ustalenia dokonanego przez inny organ były osoby nie mające żadnych uprawnień, a spełniające jedynie wymagania ideologiczno-polityczne. W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r., znak: [...] uznającego, że nieruchomość ziemska "S." położona w gminie S. pow. l., stanowiąca byłą własność W. P. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13). Na wstępie należy podnieść, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należy uznać zarzut skargi o bezpodstawnym pominięciu przez organ nadzorczy wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, celem weryfikacji pomiarów nieruchomości "S.", dokonanych przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] lipca 1950 r. Prawidłowo organ nadzorczy podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter postępowania kasacyjnego, co wyklucza możliwość dokonywania nowych ustaleń odnośnie podstawy faktycznej kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister - pod kątem istnienia wady nieważności- weryfikował orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r., uznające, że nieruchomość ziemska "S." położona w gminie S. pow. i., stanowiąca byłą własność W. P. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r., jako przesłanki przejęcia nieruchomości wskazano przekroczenie zarówno normy powierzchni ogółem, jak i powierzchni użytków rolnych. Weryfikując ww. rozstrzygnięcie pod kątem istnienia wady nieważności, słusznie organ nadzorczy podniósł, że istotne znaczenie w sprawie ma wystąpienie drugiej przesłanki przejęcia majątku na rzecz Państwa tj. przekroczenie norm powierzchni użytków rolnych. Minister nie pominął wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt IV SA/Wa 197-198/02 w kwestii ogólnej powierzchni majątku, ale wziął pod uwagę również przekroczenie norm powierzchni użytków rolnych, trafnie uznając, iż już spełnienie samego kryterium wielkości użytków rolnych stanowiło przesłankę przejęcia określonej nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa. W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r. stwierdzono, że powierzchnia tych użytków wynosiła 87,59 ha, co potwierdzał protokół z dnia [...] maja 1950 r. Wprawdzie protokół ten zawiera informacje odnośnie powierzchni użytków rolnych w 1950 r., nie zaś w okresie wejścia w życie dekretu, to jednak, wobec nie wskazania wprost w dekrecie daty, według której należy oceniać powierzchnię użytków rolnych, nie można uznać, aby odniesienie się do stanu aktualnego stanowiło samo w sobie rażące naruszenie prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze w szczególności fakt, iż brak jest dokumentów, które wskazywałyby, aby w toku postępowania strony podnosiły, że powierzchnia użytków uległa zmianie (została zwiększona po wojnie). Podnoszony w skardze zarzut, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, z powołaniem się m.in. na zaświadczenie Zarządu Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1948 r., nie może mieć decydującego znaczenia, albowiem nie wiadomo na jakiej podstawie została oparta zawarta w ww. zaświadczeniu informacja o powierzchni "ziemi użytkowej" wynoszącej 49,50 ha. Ponadto brak jest dowodów, aby treść przedmiotowego zaświadczenia była znana Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Należy podkreślić, iż istnienie okoliczności lub dokumentów nieznanych organowi orzekającemu w sprawie może stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), co oznacza, iż przesłanka ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie uznał organ nadzorczy, że zgromadzony na etapie orzekania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. materiał dowodowy potwierdzał istnienie przesłanek nacjonalizacji z mocy prawa nieruchomości ziemskiej "S.", w kontekście przekroczenia norm użytków rolnych. Zasadność takiej konkluzji potwierdza protokół z dnia [...] maja 1950 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości pomiarów dokonanych przez K. T. należy podkreślić, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministra nie mogło dotyczyć kwestii merytorycznych, skoro wydane zostało w postępowaniu nieważnościowym. Minister miał obowiązek ustalenia, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1950 r. nie jest obarczone żadną wadą nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie jednocześnie wywiedziono, iż nawet uwzględniwszy podnoszony przez strony fakt odłączeń (ok. 13,65 ha) dokonanych przez W. P. od powierzchni ogólnej majątku, w dalszym ciągu powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, skoro w postępowaniu zwykłym wykazano, że użytki te miały powierzchnię 87,59 ha. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.