IV SA/Wa 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ), decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.), wymierzył [...] Spółka Jawna (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca), administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za naruszenie warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w zakresie magazynowania odpadów zbieranych na terenie działki [...] w [...], gmina [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2016 r. poz. 1829 ze zm.), przez przeprowadzenie kontroli Spółki bez wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia, pomimo braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy, niezapowiedziane wejście na teren kontrolowanego składowiska odpadów w [...], pozbawienie możliwości składania przez kontrolującego jakichkolwiek wyjaśnień w trakcie kontroli podczas przeprowadzanych oględzin; 2) naruszenie art. 194 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 196 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie Spółce kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł; 3) naruszenie art. 199 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, zaniechanie przez organ ustawowemu obowiązkowi uwzględnienia rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz braku wzięcia pod uwagę skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia czego organ jednak nie uczynił i w efekcie wymierzył odwołującej wygórowaną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, podczas gdy dolna granica wysokości kary wynosi 1 000 zł. Ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik postępowania: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz art. 107 3 k.p.a. w zw. z art. 199 ustawy o odpadach, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji WIOŚ, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w dniach [...]-[...] marca 2017 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną (bez wcześniejszego powiadomienia podmiotu) działalności Spółki pod kątem przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. O przyczynach przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego powiadomienia, należycie i skutecznie poinformowano G. M. - Wspólnika Spółki. W trakcie kontroli na działce Spółki, WIOŚ stwierdził m.in., że odpady, które według uzyskanej informacji pochodzą z selektywnej zbiórki, zgromadzone są w jednej dużej nieregularnej pryzmie. Miejscami przemieszane są z odpadami remontowymi. Stłuczka szklana zgromadzona w boksach pod amboną sortowniczą, a odpady wielkogabarytowe w hali z częściowo uszkodzonym dachem. Taki sposób zbierania odpadów – w ocenie organu - uniemożliwia prawidłowe określenie masy odpadów przekazywanych kolejnemu posiadaczowi (Fakt potwierdzony dokumentacją fotograficzną załączoną do protokołu oględzin, stanowiącą załącznik do protokołu kontroli nr [...]). Ponadto stwierdzono, że Spółka prowadzi ewidencję odpadów w sposób nierzetelny. Stan taki powoduje, że kolejni posiadacze odpadów potwierdzają przyjęcie odpadów o kodzie nie zawsze odpowiadającym rzeczywistości. Ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem z kontroli nr [...] nr [...], który został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego, w dniu [...] marca 2017 r. W dniu [...] marca 2017 r. strona odniosła się do zawartych w protokole z kontroli twierdzeń, poprzez złożenie informacji, że odpady znajdujące się na jej działce podczas załadunku są rozdzielane na poszczególne frakcje selektywnie i przekazywane zgodnie z kartą przekazania odpadów. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami WIOŚ, pismem z dnia [...] marca 2017 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2017 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 za naruszenie warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jest zobligowany do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów k.p.a. (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935)). W ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, kontrola WIOŚ została przeprowadzona bez powiadomienia z uwagi na liczne interwencje mieszkańców miejscowości dotyczące przyjmowania przez odwołującego odpadów na składowisko po terminie jego zamknięcia oraz na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Organ powołując się na art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zwrócił uwagę, że przepis ten pozwala odstąpić "od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia". Takim wykroczeniem jest np. wymienione w art. 189 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach "niedopełnienie obowiązków w zakresie zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisko odpadów lub jego wydzielonej części w przypadku uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 146 ust. 1, albo decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 148 ust. 3 ". Organ nie uznał za wiarygodne oświadczenia strony o segregowaniu odpadów. Dalej organ wyjaśnił, że odwołujący posiada decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], zmienioną następnie w dniach: [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz [...] maja 2016 r., znak: [...], zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce. Zgodnie z treścią tej decyzji odwołujący jest uprawniony do zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne i ich selektywnego magazynowania w sposób uniemożliwiający negatywne oddziaływanie na środowiska i zdrowie ludzi, zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Każdy odpad w zależności od rodzaju, ma być magazynowany w hali magazynowej lub na utwardzonym placu magazynowym, w kontenerach, w big bagach lub w boksach do tego przeznaczonych. Po zgromadzeniu odpowiedniej ilości, odpady mają być przekazywane uprawnionym podmiotom, w celu ich dalszego odzysku lub unieszkodliwiania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uchybienie obowiązkowi magazynowania odpadów zgodnie z warunkami opisanymi w wydanym stronie odwołującej zezwoleniu, stanowi podstawę do nałożenia obligatoryjnie na nią administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Organ I instancji wymierzył zasadnie przedmiotową karę, mieszczącą się w dolnym przedziale ustawowo przewidzianego limitu i uwzględnił wymienione w art. 199 tej ustawy okoliczności. Dalej organ podniósł, że według danych uzyskanych w trakcie kontroli, na podstawie jedynie kart ewidencji odpadów, na koniec lutego 2017 r. odpadów zebranych na terenie spornej działki było ok. 1070 Mg z selektywnej zbiórki. Jednak z uwagi na fakt, iż na załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej widoczne są usypane w pryzmę odpady, które nie są oznaczone odpowiadającym kodem, nie da się tym samym wykluczyć obecności w magazynowanej masie odpadów niebezpiecznych. Odpady tak stanowią bezpośrednie zagrożenie dla środowiska z uwagi na ryzyko odcieków po obfitych opadach atmosferycznych, jak również i pośrednie poprzez trudności z przetworzeniem zupełnie do tego nie przygotowanej masy. Z powyższych względów, w opinii organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwota ta jest rażąco nieadekwatna (za wysoka) w stosunku do zaistniałego w sprawie naruszenia. Poza tym organ I instancji w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka powyższej decyzji GIOŚ zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 194 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 196 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie Spółce kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł; naruszenie art. 199 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w efekcie wymierzenie nieadekwatnej kary pieniężnej, podczas gdy dolna granica wysokości kary wynosi 1 000 zł, 2/ naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 8 § 1 k.p.a. poprzez, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się w pierwszej kolejności brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przyjętego za podstawę wydanej decyzji, dokonanie rodzaju oraz zakresu naruszenia będącego postawą wymierzenia kary pieniężnej jedynie w oparciu o sporządzoną dokumentację fotograficzną; zinterpretowanie wątpliwości samego organu co do stanu faktycznego sprawy mającego wpływ na wysokość kary pieniężnej w zakresie: nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów; magazynowania odpadów niebezpiecznych w sposób niezgodny z zezwoleniem; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca prowadzi ewidencję odpadów w sposób nierzetelny, braku ustalenia wpływu tych działań na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia, które mają bezpośredni wpływ na wymiar kary, zupełnie dowolne, nie poparte żadnymi dowodami przyjęcie, że spółka nie jest w stanie dokonać fizycznego rozdzielenia odpadów na poszczególne frakcje selektywne i przekazać odpady w sposób zgodny z kartą przekazania odpadów, co w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w następstwie powyższych wymierzeniu kary pieniężnej wysokości 10 000 zł. Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję WIOŚ z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu Spółka zwróciła uwagę, na niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 81a § 1 K.p.a., który wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik organu oświadczyła, że w stosunku do Skarżącej prowadzone były postępowania, które kończyły się orzeczonymi karami i dotyczyły składowania odpadów po zamknięciu składowiska i niwelacji terenu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Oba postępowania zakończyły się oddaleniem skarg przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., wymierzającą Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za naruszenie warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., w zakresie magazynowania odpadów. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.). Z art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Z kolei w myśl art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Powodem wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy o odpadach, było stwierdzone przez organ I instancji naruszenie warunków decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. w zakresie magazynowania zbieranych odpadów. Jak wynika z protokołu oględzin nr [...], Skarżąca zgromadziła m.in. odpady pochodzące z selektywnej zbiórki w jednej dużej nieregularnej pryzmie, odpady były pomieszane, a odpady wielkogabarytowe składowane w hali z częściowo uszkodzonym dachem. W ocenie Sądu już fakt nieselektywnego magazynowania odpadów, jak i magazynowanie odpadów wielkogabarytowych na terenie utwardzonym niezadaszonym stanowi naruszenie warunków określonych wprost w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. zezwalającej Stronie na zbieranie i magazynowanie odpadów, a związku z tym stanowi podstawę do nałożenia na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów skargi dotyczących błędnego zastosowania art. 194 ustawy o odpadach. Odnosząc się natomiast do wysokości administracyjnej kary pieniężnej należy wskazać, że organ w sposób wystarczający uzasadnił zasadność wymierzenia przedmiotowej kary w wysokości 10.000 zł, mając na uwadze art. 199 ustawy. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę do ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Mając na uwadze że administracyjna kara pieniężna – jak w niniejszej sprawie - wynosić nie może mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł, to kwota 10 000 zł wymierzona Skarżącej jak najbardziej mieści się w dolnej granicy wskazanego limitu (art. 194 ust. 3 ustawy). Poza tym biorąc pod uwagę, że Skarżąca ma możliwość selektywnego magazynowania odpadów niebezpiecznych, co z uwagi na zgromadzenie odpadów w nieregularnej pryzmie o wysokości ok. 5m na powierzchni ok. 1,5 tyś m2 (protokół), nie wyklucza przedostania się odpadów niebezpiecznych do masy odpadów innych niż niebezpieczne, a w związku z tym stanowi ryzyko negatywnego wpływu na zdrowie i życie ludzi. Jak już wyżej podniesiono, wyznacznikiem wymiaru konkretnej wartości kary jest art. 199 ustawy o odpadach, wskazujący okoliczności, które organ musi uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Poza samymi okolicznościami, jakie organ musi uwzględnić przy wymiarze kary, ustawodawca nie wskazał, która przesłanka jest szczególnie istotna. Argumentacja Skarżącej koncentruje się natomiast wokół konieczności określenia przez organ skali stwierdzonych naruszeń, tj. np. czy na działce mogą znajdować się odpady niebezpieczne, określenie masy odpadów, czy ich kodów. Zdaniem Sądu, kluczowe do wymierzenia spornej kary było jedynie ustalenie, czy miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczony albo w sposób niezgodny z zezwoleniem. I takich ustaleń organ dokonał. W ocenie Sądu okoliczności powołane przez organy, jak i materiał zgromadzony w sprawie, wskazujące na rozmiar prowadzonej działalności (wielkość pryzmy) i rodzaj naruszenia (działanie niezgodnie z zezwoleniem) wpłynęły w znaczny sposób na wysokość kary, a to prowadzi do wniosku, że nie można uznać wymierzonej kary za rażąco nieadekwatną. Poza tym nie zostały również naruszone przepisy postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Materiał zgromadzony w sprawie był w sposób wystarczający zgromadzony i rozpatrzony. Organ I instancji przeprowadził oględziny terenu skarżącej, na którym magazynowane były odpady i na ich podstawie sporządził protokół kontroli z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wraz z załącznikiem - dokumentacją fotograficzną, który został przez kontrolującą spółkę podpisany bez uwag. Ponadto Spółka nie zakwestionowała w swoim oświadczeniu odnoszącym się do protokołu z dnia [...] marca 2017 r. – sposobu magazynowana odpadów na działce – a jedynie odniosła się do kwestii ilości odpadów, ich rozdzielania i selektywnego przekazywania. Podkreślenia wymaga, że GIOŚ jest wyspecjalizowanym organem administracji, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Organ ten posiada zatem niezbędny do dokonania oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zakres wiedzy specjalistycznej. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ dochował należytej staranności i w sposób wystarczający rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a Strona nie zakwestionowała w sposób przekonywujący jego ustaleń. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a, wbrew zarzutom Skarżącej organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Załatwienie sprawy nie po myśli Skarżącej nie świadczy automatycznie o naruszeniu przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto przywołany przez Stronę art. 81a k.p.a. mówiący o rozstrzyganiu niedających usunąć się wątpliwości na korzyść strony nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 201 7 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Należy dodatkowo wyjaśnić, że celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 937/18, CBOSA). Jak wynika natomiast z akt sprawy organy w sposób wystarczający zgromadziły materiał dowodowy i następnie dokonały jego prawidłowej oceny. Z tych względów sąd uznał, że, zarówno wymierzona administracyjna kara pieniężna, jak i jej wysokość zostały określone w sposób zgodny z prawem, a skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.