IV SA/Wa 1340/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Nadleśnictwa [...] na czynność Starosty Z. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną czynność Skarżący Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...], wniosło skargę do tut. Sądu na czynność Starosty [...] polegającą na dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonanych w dniu 2 lutego 2015 r., (numer zmiany Dz.: [...]), a dotyczących działek nr [...] i [...], położonych w obrębie N. gm. K., polegających na dokonaniu podziału tych nieruchomości i na podstawie projektu podziału-wpisaniu działek o nowych numerach ewidencyjnych ([...], [...], [...], [...]) i powierzchniach oraz wpisaniu jako współwłaścicieli ww działek [...] i [...] T. Z. i pozostałych 9 współwłaścicieli. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności oraz o stwierdzenie, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi podniósł min., że opisane w zawiadomieniu zmiany zostały wprowadzone z naruszeniem przepisów rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Projekt podziału nieruchomości i wpisy w ewidencji gruntów i budynków zostały dokonane bez zgody i udziału w postępowaniu Nadleśnictwa [...]. Starosta nie wskazał też podstawy prawnej zmiany wynikającej z powyższego rozporządzenia. Dodatkowo w zawiadomieniu o zmianach, w poz. "stan właścicieli i władających po zmianie" Starosta nie dokonał ustalenia miejsca zamieszkania dwóch współwłaścicieli J. N. oraz I. Z., pomimo że informacja o miejscu zamieszkania należy do danych obligatoryjnych ewidencji gruntów. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Aktem not. Nr Rep. [...] z dnia [...] 1936 roku M. i J. małż. Z. nabyli w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., S. i M. B., z dóbr S. i L. lit. [...] działkę nr [...] o powierzchni jedenaście hektarów tysiąc dziewięćset sześćdziesiąt trzy metry kwadratowe. Decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. Nr [...] przejęto powyższą nieruchomość rolną na własność Skarbu Państwa, obejmującą działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 11.61 ha. Decyzję wydano w oparciu przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 8 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz.U. z 1961 r nr 32, poz.161 ) oraz §§ 1 i 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. z 1961 r nr 39, poz. 198 ). W dniu 7 marca 1970 roku została wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów wsi S. i grunty stanowiące własność J. Z. zostały przeniesione do pozycji Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi. Na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1970 r. działki poprzednio oznaczone nr [...] i [...] wraz z innymi działkami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi we wsi S. w wyniku scalenia weszły w skład działki oznaczonej nr [...] o łącznej pow. 56.29 ha. Decyzją tą został zatwierdzony projekt scalenia gruntów wsi N., w wyniku którego przeważająca część gruntów Skarbu Państwa została wydzielona w kompleksach przeznaczonych do przekazania Nadleśnictwu, w tym grunty małżonków Z. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 1971 roku w sprawie przekazania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz Administracji Lasów Państwowych przekazane zostały grunty Skarbu Państwa (między innymi działka nr [...]) na rzecz Nadleśnictwa [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. Nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność J. i M. małżonków Z., uznając że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 20 września 2014 r. do Starosty [...] został złożony wniosek przez T. Z., następcy prawnego byłych właścicieli, o wprowadzenie z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu N. gm. K. na podstawie w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., która stała się ostateczna w dniu 25 października 2011 r. i doręczona m.in. Staroście [...]. W dniu 19 grudnia 2014 roku został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operat z podziału działek nr [...] i [...] zaewidencjonowany pod numerem [...], w wyniku którego zostały wydzielone działki nr [...],[...],[...],[...]. Natomiast w dniu 2 lutego 2015 roku została wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów i budynków obrębu N. gm. K. polegająca na ujawnieniu następców prawnych małżonków Z. jako właścicieli działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 11,5273 ha. Zawiadomienie o zmianie zostało doręczone Nadleśnictwu [...]. W dniu 16 lutego 2015 roku Nadleśnictwa [...] wystąpiło do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonanych w dniu 2 lutego 2015 roku. Starosta [...] pismem z dnia 17 marca 2015 roku odmówił Nadleśnictwu [...] uchylenia dokonanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie N. gm. K. Starosta [...], odnosząc się do powyższego wezwania jakoby dopuścił się naruszania prawa w postaci dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie w tej ewidencji jako właścicieli - spadkobierców małżonków Z. uznał podniesione zarzuty za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona czynność Starosty [...] narusza prawo. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08, "CBOSA"). Badając zaskarżoną czynność Starosty, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia. Przepis art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów: dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomiast z urzędu – stosownie do § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późniejszymi zmianami – dalej rozporządzenie). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno - technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), co miało miejsce w niniejszej sprawie albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, jeżeli starosta uznaje, że przedstawiono dokumenty, które bezspornie potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych wówczas zmianę tę wprowadza do operatu ewidencyjnego. W przypadku braku takich dokumentów, starosta odmawia wprowadzenia wnioskowanej zmiany. W niniejszej sprawie, Starosta nie dysponował dokumentami umożliwiającymi mu dokonanie przedmiotowej zmiany. Należy wskazać, iż decyzja stanowiąca podstawę spornego wpisu, stanowiła jedynie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. Nr [...], mocą której przedmiotowa nieruchomość rolna przeszła na własność Skarbu Państwa. Powyższa decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wyeliminowała jedynie ww decyzję z dnia [...] listopada 1969 r. z obrotu prawnego, nie stanowi ona o stanie prawnym nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z automatycznym przywróceniem tytułu prawnego - prawa własności dawnym właścicielom M. i J. małżonkom Z. bądź ich następcom prawnym. Na podstawie § 46 i § 2 47 powołanego wyżej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta z urzędu wprowadza zmiany wynikające m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych., ale takich decyzji, mocą których podmiot na rzecz którego dokonywany jest wpis nabywa prawo. Powołana zaś wyżej decyzja, stanowiąca podstawę wpisu, takiego prawa nie stanowi. Nie możne przedmiotowych zmian wprowadzać automatycznie, gdy znane są organowi obowiązujące wpisy w księdze wieczystej a pomiędzy tymi wpisami a wpisami dokonanymi do ewidencji gruntów i budynków widnieje ewidentna sprzeczność w tym przypadku, co do właścicieli nieruchomości. Dlatego też w ocenie Sądu, Starosta nie był uprawniony do dokonania tej zmiany. Celem uaktualnienia stanu prawnego nieruchomości następcy prawni byłych właścicieli mają możliwość jego dochodzenia w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dopiero prawomocne postanowienie sądu powszechnego wskazujące na aktualny stan prawny nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z nadal istniejącym wpisem w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], przedmiotowe działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Wpis ten skutkuje, na podstawie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemaniem zgodności tego wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to jest skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej. Dopóki te domniemanie nie zostanie obalone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego dopóty, będzie nadal wiązało. Konkludując należy wskazać, iż aktualizacja oznacza, że organy administracji publicznej, prowadzące ewidencję gruntów i budynków, rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów (wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1596/10, Lex nr 1068442). Dane w ewidencji mogą być zmienione dopiero, gdy wytworzona zostanie nowa dokumentacja źródłowa zmieniająca albo korygująca we właściwym trybie dane zawarte w dokumentacji dotychczasowej. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych. Zgodnie z § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia, starosta dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego dopiero po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, a jeśli wymagana jest do tego jeszcze procedura wyjaśniająca, może wówczas zażądać od strony dostarczenia stosownych dokumentów. A zatem, ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej czynności, orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 3 ppsa.